“行政诉讼”不应介入公司内部管理纠纷事务
王政律师
最近，我国江苏省某县市一汽车运输公司（以下称“A市运输公司”）职工给我们寄送了一份“不服强行干预改制行为”的行政判决书。看了该行政判决书，我们发现了以下事实情况：1、该行政诉讼案的原告为A市运输公司，被告为原告所在地的交通行政主管部门（以下称“A市交通局”）。2、原告起诉被告的原因和理由是：被告为原告的行政主管部门，就A市运输公司改制，A市人民政府曾成立临时的改制小组，被告是临时改制小组的组成单位之一。原告认为，被告在2000年12月份和2001年3月份主持召开了原告公司关于改制的股东大会，在会议的召开、主持和议题等方面，被告违反了《公司法》的相关规定，侵犯了原告企业经营自主权，影响了选举的真实性、合法性和公正性。原告请求法院确认被告主持原告改制的行为违法及其主持下所形成的相关公司改制决议无效。3、被告对原告的诉讼请求及所依据的事实和理由没有任何异议。4、A市法院的判决结果是：一、确认被告A市交通局主持原告A市运输公司企业改制的行为违法；二、确认被告主持原告的两次企业改制会议所形成的决议无效。在经过对此行政案件进行仔细分析后，我们不难发现这是一起典型的“行政诉讼” 被滥用的案件。作为法律专业人员，我们认为，该案的审理和判决至少存在如下一些法律方面的重大缺陷：
一、本案行政诉讼的标的不符合“具体行政行为”的构成要件
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。依据该条规定，行政诉讼的诉讼标的应是“行政机关的具体行政行为”；而且，若从法律角度进行理解，这里的具体行政行为只能是违法的或不当的具体行政行为。所谓违法的具体行政行为是指行政机关针对特定的公民、法人或者其他组织作出的影响对方权益的具体决定或者措施违反了实体法或者程序法的规定；所谓不适当的具体行政行为是指虽然合法但明显不公正的具体行政行为。本案A市交通局作为A市运输公司的行业主管部门，主持召开原告A市运输公司关于改制的股东大会的行为属于一种行政指导行为，这种指导是依据国家关于公司或企业管理方面的法律法规和地方政府制定的企业改制政策进行的，A市交通局没有发布强制性的行政命令或采取必要的行政强制措施，就其指导下属企业改制行为而言，不具有行政执法方面的强制拘束力和执行力，也谈不上行政违法性和不当性。对A市交通局的不当干预，A市运输公司完全可以不予理睬，对企业内部的管理问题和利益冲突，可以通过公司内部的股东会或董事会等公司权力运作机构或通过股东诉讼的方式予以解决。即A市交通局指导或介入企业改制的行为不符合具体行政行为的构成要件，不应具备行政诉讼法上的可诉性。
二、本案诉讼参加人不符合行政诉讼当事人的法定条件
本案参加行政诉讼的当事人A市运输公司和A市交通局不符合行政诉讼当事人的法定条件。
（一）本案A市运输公司不具备行政诉讼原告的诉讼主体资格，其诉称A市交通局侵害其公司经营自主权的理由明显不能成立。因为：1、A市交通局主持召开改制企业股东会，通过资产出售行为使企业股权结构发生变动，通过改制企业股东会选举产生新的公司管理机构，这一企业改制行为可能会触动企业原控股股东或原企业管理层的利益，并且同时也会得到原企业部分股东（甚至是大部分股东）的拥护，否则，企业改制的股东会决议也不会通过。2、在A市运输公司完成改制前，A市运输公司仍旧由企业原领导班子或部分股东负责管理，单就企业改制行为而言，A市运输公司无权代表所有股东的利益，A市交通局主持下的企业改制充其量只是侵害部分股东或原管理者们的利益，不可能侵害全体股东或改制企业的整体利益。3、A市运输公司不是案件所涉及改制行为所通过的决议或法律文件的当事人，若允许其以原告身份提起诉讼，必然会造成公司部分股东或公司管理人员假借公司之名滥用诉权。4、如果本案其他诉讼条件成立，有权作为原告提起行政诉讼的只能是利益受到损害的A市运输公司部分股东或公司管理人员，而不可能是改制公司本身。
（二）A市交通局不具备本案行政诉讼被告的主体资格。A市运输公司改制是在A市人民政府成立的临时改制小组领导下进行的，A市交通局只是具体落实行业内改制行为的组织者和协调者之一。如果说存在对企业改制进行不当行政干预的事实，应当是A市人民政府在实施不当干预，而不是A市交通局。通过判决书中所涉及的A市交通局所参与A市运输公司改制的一些行为，我们无法得出其具备行政诉讼被告主体资格的结论。
三、本案个别人员明显是在故意曲解“企业自主经营权”的基本含义。
依据我国《行政诉讼法》之相关规定，行政机关侵害“自主经营权”的行为属于具体行政行为，利益受损害的人员或单位是可以针对侵害“自主经营权”的行为提起行政诉讼的。但是稍微有点企业工作常识的人都会明白，经营自主权是企业等市场主体依法享有的按照自己的意愿调配和使用自己的人力、物力和财力，独立开展生产经营活动的权利。A市运输公司属于城镇集体所有制企业。按照我国《城镇集体所有制企业条例》的规定，城镇集体所有制企业享有以下10项经营自主权：1、对其全部财产进行占有、使用、收益和处分，并拒绝任何形式的平调的权利；2、自主安排生产、经营、服务活动的权利；3、确定产品价格、劳务价格的权利；4、依照国家规定与外商谈判签订合同，提取和使用有关外汇收入的权利；5、依照国家信贷政策向银行申办贷款的权利；6、依照国家规定确定适合本企业情况的经济责任制形式、工资形式和奖金、分工办法的权利；7、享受国家政策规定的各种优惠待遇的权利；8、吸收职工和其他企业、事业单位、个人集资入股，与其他企业、事业单位联营，向其他企业、事业单位投资、持有其他企业股份的权利；9、按照国家规定决定本企业内部机构设置、劳动组织形式和用工办法，以及录用和辞退员工的权利；10、依法对职工进行奖惩的权利。通过判决书中所涉及到的A市交通局参与A市运输公司改制的一些行为事实，我们会很容易发现：A市交通局参与或介入A市运输公司改制的行为与集体所有制企业10项经营自主权没有任何的关联，法院判决A市交通局侵害A市运输公司自主经营权无任何事实和法律依据。
四、本案法院审理和判决明显超越了行政诉讼所应当审理和判决的范围和对象
本案行政判决内容直接涉及到“确认A市交通局（被告）主持A市运输公司（原告）的两次企业改制会议所形成的决议无效”等内容，此判决结论显然是超出了行政诉讼所应审理的对象和范围。从诉讼法角度讲，行政诉讼所审理的对象只能是政府机关的具体行政行为，而不可能涉及公司内部的改制事项、股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议。如果以个别股东或公司管理层所控制的公司名义对行政机关提起行政诉讼，然后法院在行政判决中确认政府组织协调下所形成的公司股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议法律文件无效，毋庸质疑，这样的通过行政判决确认公司股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议无效的诉讼背后肯定有着不可告人的目的，肯定侵害了公司许多股东的利益（而这些股东又没有参加诉讼），这样的判决肯定是司法权滥用的必然结果。因为判断公司股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议等文件有效或无效的法律依据只能是《公司法》、《企业法》等国家法律法规或公司章程，只能是由符合起诉条件的当事人通过民事诉讼的途径来进行确认。国家或政府机关在不是股东会决议、董事会决议或各项产权重组协议中一方当事人的情况下，无权作为一方当事人参与诉讼。若国家机关是改制公司的股东，则国家机关只能作为民事诉讼主体根据具体情况（作为原告、被告或第三人）来参与有关的股权转让或产权重组等事宜所引发的纠纷。我国原《公司法》第111条就明确规定：“股东会大会、董事会的决议违反法律、行政法规，侵犯股东合法权益的，股东有权向人民法院提起要求停止该违法行为和侵权行为的诉讼”。新《公司法》对此方面内容规定得更加丰富。也就是说，涉及A市运输公司内部股东会决议之类法律文件的效力问题，若产生纠纷，应当由公司股东或管理人员通过民事诉讼途径进行解决，不应当属于行政诉讼审判所解决的问题。
五、法院审理“政府指导或介入企业改制的行为”缺乏法律依据
我国法律属于大陆法系的成文法，法院受理案件或审判案情必须严格依法进行。至少我们目前没有发现法院将“政府指导或介入企业改制行为”纳入司法审查的法律依据。我们认为：对国家行政机关、公司的控股股东（国有资产管理部门）或公司的行业主管部门因指导或不当干预公司改制行为而产生的问题，司法机关不应过分介入，至少在无法律依据的情况下不应当介入。主要原因有以下几个方面：首先考虑我国公司（尤其是国有企业和集体企业）原先存在大量的非规范运作情形，在公司改制过程中需要政府法律和政策的引导；由于改制公司员工普遍缺乏对国家法律法规或政策的了解，各级政府机关尤其是公司的行业主管部门对公司改制和产权重组进行必要的协调和指导工作是非常必要的。其次，改制的公司往往涉及到国有或集体资产的出售问题，政府职能部门介入，从一定意义上，行使了国有或集体资产的管理权限。再次，公司改制和产权重组最终可归结为公司股东或企业员工之间利益的平衡，股东之间就公司资产或股权转移发生争执，员工与企业之间就劳动保险和就业问题发生争执，完全可以通过民事诉讼的途径解决。最后，排除政府部门的不当干预没有必要通过司法判决的形式进行，通过政府系统内部的监督机制完全可以实现或达到排除不当干预的目的。总之，像A市法院那样积极行使对政府部门介入企业改制行为的司法审查权是不多见的。
结语：从现代企业法人治理层面上讲，在公司或企业内部的股东会（权力机关）、董事或董事会或经理（经营决策机关）、监事或监事会（监督机关）能够形成一个各自独立、责任明确、相互制约的内部驱动和自我调节机制。但是这种公司或企业内部自我调节机制也有陷入停滞或失灵的时候，在这种情况下，就必须依靠国家公权力从外部介入，以便促使或保证公司内部运作系统继续健康有效存在。国家从外部调节公司运行的任务是由行政机关和司法机关承担的，其中行政机关的调节以维护公权为目的，一般不涉及私法领域，其调节作用是有限的，凡直接涉及公司内部各利益主体之间的权利冲突或利益矛盾的调节，主要应当由司法机关通过诉讼程序来完成。法院判决就是司法机关解决公司内部各利益主体之间的利益冲突的最有效方式。所以，我们认为：法律应当是严肃的，甚至是神圣的、不可亵渎的，而法官更应当被看成是法律的“守护神”。如果像本案这样，法律成了某些人员可以随意操控的一门“艺术”，判决成了法官们的“艺术品”，可以任意地进行加工和想像，那么“公平和正义”的美感没有了，迟早有一天，越来越多的人会认识到这些“艺术品”是多么的不堪入目！恐怕到那时，创造这些“艺术品”的法官们也会面临下岗失业的危机。
2006-7-28
（作者简介：王政，系中企国盛律师事务所合伙律师，现为北京市律师协会公司专业委员会委员，主要从事公司证券、房地产和民刑诉讼等方面的法律业务，具有多年律师执业经验）。
广州市住房公积金条例
广东省人大常委会
广州市住房公积金条例
广东省人大常委会
（1997年5月30日广州市第十届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过 1997年9月22日广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议批准 1998年1月1日起施行）
第一章 总 则
第一条 为了加强住房公积金管理，维护住房公积金缴存者的合法权益，保障职工的住房基本需求，根据本市具体情况和实际需要，制定本条例。
第二条 本条例所称住房公积金，是指在本市机关、企事业单位、社会团体（以下统称单位）工作的具有本市城镇常住户口的在职职工及其所在单位，按职工工资收入总额一定比例缴存的具有保障性、互助性和义务性的一种长期住房储金。
职工个人及单位为职工缴存的住房公积金属于职工个人所有。
第三条 本市行政区域内（不含省属单位）住房公积金的缴存、使用、监督和管理等活动适用本条例。
第四条 住房公积金实行专户存储、统一管理、定向使用、社会监督的原则。
住房公积金用于解决职工住房的基本需求和职工住房建设资金的融通，任何单位和个人不得截留或挪作他用。
第五条 职工应当缴存住房公积金；单位应当为职工缴存住房公积金。
职工可以按照规定查询、提出住房公积金和申请住房公积金贷款可以对住房公积金管理予以监督；职工所在单位可以按照规定查询、借贷住房公积金。
第二章 组织管理
第六条 市人民政府设立住房公积金领导机构，由广州市人民政府主管领导成员和有关部门、单位的代表组成，其主要职责是：
（一）制定住房公积金制度的政策和措施；
（二）审定住房公积金归集、使用的计划；
（三）审查批准住房公积金的预算、决算；
（四）法律、法规赋予的其他职责。
第七条 广州市住房公积金管理中心（以下简称市公积金中心）是市人民政府批准设立的依照本条例管理住房公积金的独立事业组织，受市住房公积金领导机构的直接领导，负责公积金的运作。其主要职责是：
（一）编制和组织实施住房公积金的归集、使用计划；
（二）编制住房公积金的预算、决算；
（三）审批住房公积金的贷款项目计划和提取申请；
（四）负责与银行签定住房公积金存贷金融业务的协议，并予以监督；
（五）对违反本条例规定的行为实施处罚；
（六）定期向市住房公积金领导机构和市住房公积金监督委员会报告住房公积金的运作情况。
第八条 住房公积金的金融业务应当由市公积金中心统一委托银行承办，并签订委托合同。受委托银行应当及时办理委托合同约定的有关业务。
第三章 缴 存
第九条 住房公积金缴存比例和缴存额上、下限的确定和调整，由市公积金中心根据社会经济发展状况会同有关部门提出，经市住房公积金领导机构同意，报市人民政府批准后公布实施。
第十条 住房公积金的月缴存额以职工本人上年度月平均工资总额为基数，按职工及单位的住房公积金缴存比例计算。
职工工资收入按统计局公布的相应的工资总额口径计算。
第十一条 职工每月缴存的住房公积金，由所在单位在发放工资时代扣。
单位为职工缴存代扣的住房公积金，应在发放工资之日起十日内，一次性全额存入受委托银行开设的住房公积金存储专户，并记入职工住房公积金帐户，不得逾期缴存或漏缴、少缴。
受委托银行应自收储之日起计息。
第十二条 单位应当向市公积金中心办理住房公积金缴存登记，并且向受委托银行办理职工住房公积金帐户的设立。
新建立的单位应当自建立之日起三十日内，向市公积金中心办理住房公积金缴存登记，并且在办妥缴存登记之日起二十日内，向受委托银行办理职工住房公积金帐户的设立。
单位录用职工，应当自录用之日起三十日内，向受委托银行办理职工住房公积金帐户的设立或者转移。
第十三条 职工调动工作时，接收单位在本条例实施范围内的，调出单位在办理工资关系转移时，应当将该职工的住房公积金本息转移到接收单位，接收单位应将其住房公积金本息列入本单位的职工储存帐户。受委托银行应及时办理转移手续。
第十四条 单位为职工缴存的住房公积金来源为：
（一）行政、事业单位在财政部门核定的年度经费中列支；
（二）企业单位在住房周转金中列支，不足部分由同级财政部门核定后，在管理费中列支。
第十五条 公积金缴存单位发生合并、分立、破产、解散或撤销等情形，应当自发生上述情况之日起三十日内，由原单位或者清算组织向受委托银行办理住房公积金的变更或注销缴存登记。受委托银行应及时办理职工住房公积金帐户转移封存。
第十六条 企业被依法宣告破产的，将所欠本单位职工的住房公积列入所欠职工工资和劳动保险费用，清算时按国家有关规定优先予以偿还。
第十七条 市公积金中心对国家规定的住房公积金的存、贷款利率，应当定期登报公布。
第十八条 不按本条例缴存住房公积金的单位，不得出售公有住房及动用房改售房款；不得申请购买政府建造的安居、解困房；不得申请住房公积金抵押贷款。
第四章 使用与提取
第十九条 住房公积金的使用范围和顺序：
（一）职工购买、建造自住住房或大修具有所有权的住房抵押贷款；
（二）单位购买、建造用于解决职工住房的专项贷款；
（三）城市经济适用住房及其安居工程住房建设专项贷款。
前款（一）、（二）、（三）项的贷款，应执行国家政策性贷款利率，实行低存低贷的原则。单位、职工提供贷款或实行抵押贷款应按缴存公积金的比例和限额控制并提供担保。具体实施办法由市人民政府另行制订。
第二十条 用住房公积金建造的安居工程住房，对履行缴存公积金的居住困难职工按成本价出售。
第二十一条 职工购买、建造或大修具有所有权的自住住房，可以向所在单位提出申请，报市公积金中心批准后，提取属于本人的住房公积金本息余额。若提取本人住房公积金帐户储存本息余额尚不足时，可以申请其配偶、同户成员或者非同户的直系血亲的住房公积金帐户中的储存余
额，但需征得被提取人的书面同意。
如放弃购买、建造、大修住房计划的，必须自提取住房公积金之日起6个月内，将所提取的住房公积金存入原开户银行。
第二十二条 缴存住房公积金的职工，购买、建造或大修具有所有权的自住住房所需资金，按本条例第二十一条规定提取住房公积金本息余额尚不足的，可以申请住房公积金抵押贷款。
第二十三条 职工或单位按照本条例第十九条、第二十一条、第二十二条的规定申请提取住房公积金或贷款的，市公积金中心应自受理申请之日起3日内作出准予或不准予的决定。
第二十四条 市公积金中心在保证住房公积金正常支付的前提下，可以购买国债或者委托金融机构进行保值、增值运营；住房公积金的净收益，由市公积金中心集中管理和使用，并可以用作建立住房公积金风险储备金；风险储备金的使用必须经市公积金领导机构审核批准。
住房公积金用于保值、增值运营的比例，由市住房公积金领导机构决定。
第二十五条 职工有下列情形之一的，可以提取本人的住房公积金本息余额：
（一）离休、退休的；
（二）出国、出境定居的；
（三）完全丧失劳动能力，并与所单位终止劳动关系的；
（四）因调动工作，接收单位不在本条例实施范围内的；
（五）法律、法规规定的其他情形。
职工死亡或被宣告死亡的，其合法继承人或受遗赠人可以提取该职工的住房公积金本息余额。
第二十六条 职工与所在单位终止劳动关系的，其已缴存的住房公积金本息余额，除符合本条例第二十五条规定的情形外，在职工重新就业前，由市公积金中心通知受委托银行办理职工住房公积金帐户封存手续；职工重新就业后，由市公积金中心通知受委托银行办理职工住房公积金帐
户转移手续。
第五章 监 督
第二十七条 市建立住房公积金监督委员会，由市人民政府指定的有关职能部门和参加住房公积金缴存的机关、企事业单位、社会团体、职工代表及特邀人员组成。其主要职责是：
（一）监督检查住房公积金归集、使用计划的执行情况；
（二）对违反住房公积金使用原则的行为提出处理意见；
（三）接受单位和职工对公积金归集、使用的投诉，并组织调查和提出处理意见；
（四）法律、法规规定的其他职责。
第二十八条 财政部门应行使对住房公积金管理的监督职能，市公积金中心应接受同级财政、审计部门的监督、检查，审计部门应定期对市公积金中心进行审计。
第二十九条 受委托银行应当向职工发放住房公积金查询凭证，职工可以凭证查核住房公积金本息余额。受委托银行对住房公积金帐房的储存余额应当于每年六月三十日结算，并且向职工送交结算清单。
职工或其所在单位认为住房公积金本息余额与实际情况不符的，可以要求受委托银行或者市公积金中心复核，受委托银行或者市公积金中心应当无偿受理，并自受理之日起三日内给予书面答复。
第三十条 市公积金中心应对单位使用住房公积金贷款建造或者购买职工住房的情况实行监督。
职工对所在单位违反本条例规定的行为，有权向市公积金中心举报。
第三十一条 市公积金中心应当于每年九月将经市住房公积金领导机构审核同意的上一年度住房公积金归集、使用情况登报公布。
第六章 法律责任
第三十二条 单位有下列行为之一的，由市公积金中心给予处罚：
（一）违反本条例第十一条第一款、第二款，第十二条第二款规定的，责令限期补缴，并自应缴存之日起按日缴纳欠交额千分之三的滞纲金；逾期仍不缴存的，可以依法申请人民法院强制执行；
（二）挪用职工缴存的住房公积金或者住房公积金贷款的，责令限期返还本息，并按挪用金额处以百分之十以上、百分之二十以下的罚款；
（三）出具虚假证明提取住房公积金的，处以违法提取金额二倍以上至三倍以下的罚款。
单位有上款第（二）项、第（三）项所列行为的，除由市公积金中心给予处罚外，并由所在单位的上级主管部门对单位负责人或直接责任人给予行政处分。
第三十三条 职工违反本条例第二十五条规定，提取本人住房公积金存款余额的，由市公积金中心责令限期退缴。
第三十四条 受委托银行违反委托合同，依照委托合同的约定，追究其违约责任。
因受委托银行的过错造成单位或者职工的经济损失的，受委托银行应当依法承担民事责任。
第三十五条 市公积金中心不履行规定职责的，由市人民政府责令其纠正，并且追究领导人或直接责任人的行政责任；挪用住房公积金的，由市人民政府责令改正，没收违法所得，对领导人或直接责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。造成经济损失的，应当依法承担
民事责任。
住房公积金的管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。
第三十六条 违反本条例规定，应给予治安管理处罚的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十七条 当事人对市公积金中心的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人处罚决定书送达之日起十五日内不申请复议、不向人民法院起诉、又不履行行政处罚决定的，市公积金中心可以依法申请人民法院强制执行。
第七章 附 则
第三十八条 本市住房公积金的结算年度，自每年的七月一日起，至下一年的六月三十日止。
第三十九条 城镇个体工商户、私营企业、外资或中外合资、合作企业及其员工的住房公积金管理办法，由市人民政府另行制定。
第四十条 县级市住房公积金的管理，由县级市人民政府依照本条例组织实施。
第四十一条 本条例自1998年1月1日起施行，1992年4月1日由市人民政府颁布的《广州市住房公积金试行办法》同时废止。
1997年10月22日
