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正确看待和处理农村矛盾

山西省临县临泉镇党委副书记 陈 龙

随着农村市场经济不断发展，政治体制改革不断深化，特别是党中央把三农问题摆到重中之重的位置之后，社会对农村关注程度日高，农村各种体制性、社会性问题日渐凸现，各种矛盾日渐突出。村两委选举、村务公开、土地征用、计划生育以及村矿关系等等，都成为引发农村矛盾的导火线。有的地方村两委班子长期不健全，村民自治体系基本瘫痪；有的地方干群关系严重对立，甚至发生暴力冲突。对党的农村政策顺利贯彻执行造成极不利影响，个别地方党和政府的公信力出现了一定程度的降低。许多基层干部抱怨农民“越来越难管了”，农村“越来越乱了”，农村工作举步维艰。
从经济学角度看，农耕经济向工业经济转进必然会伴随着农村阵痛。工业经济在原始积累阶段对农耕利益的掠夺非常残酷，甚至充溢着血腥，马克思恩格斯对此有精辟论述，西方各发达工业国家的历史也充分证明了这点。我国社会主义现代化建设中，党中央和国务院高度重视三农问题，力求将上述两种经济的对抗性矛盾转化为非对抗性矛盾，积极促进农民增收、农业发展和农村繁荣。人是社会生产力中最活跃的因素，三农问题中的核心要素是农民，而调动农民积极性的核心是保障他们的物质利益，尊重他们的民主权利。中央明确要求“多予、少取、放活”，而正确政策的实现程度取决于广大基层干部的工作态度和工作方法。
从法学角度看，“为权利而斗争”是社会和历史加于每个公民的不可转让不可抛弃的义务。为实现并维护自身利益而向他人、政府乃至社会斗争是法治社会的公民应具备的基本品质。农村矛盾问题的大多数个案，本质在于农民维护其既得利益，争取更大利益，所以在理论上这种现象是很正常的。我们党坚持立党为公、执政为民，从来没有自己的私利，把支持人民当家做主并依法管理国家事务和社会经济事业作为己任。支持和引导农民依法行使民主权利，推进村民自治制度不断完善，是提高党的执政能力的必然要求，是社会主义政治文明的重要内容，在当前的发展形势下更是迫在眉睫的课题。变农村矛盾频发为农村繁荣稳定，变农民朴素的维权意识为依法维权理念，基层干部责无旁贷，重任在肩。这也是新的历史实践对广大基层干部新的考验。
首先，基层干部要加深与农民的血肉感情，切实树立执政为民思想。思想是行动的先导。工农联盟是我党的执政基础，“基础不牢，地动山摇”！二十八年革命解放岁月中，农民作为革命主力军，紧跟党的旗帜抛洒热血，在中国革命史上镌刻下了彪炳千秋的佳话，为共和国的诞生作出了巨大贡献。但是直至今日，我们的一大部分农民仍然没有稳定脱贫，仍然正在为温饱生计而劳碌奔波，更何论建设小康！我们党是中华民族的先锋队组织，始终代表着最广大人民的根本利益，我们的基层干部是党的农村政策的具体实践者和执行者，支持和带领广大农民稳定脱贫、建设农村小康社会是义不容辞的职责。只有真正与广大农民群众建立起血肉感情，真正认识到农村问题是当代中国最大的问题，才能做到情为民所系，做到权为民所用，利为民所谋，也才能正确对待、科学分析、妥善处理农村出现的形形色色的矛盾纠纷。
第二，基层干部要提高依法行政能力，树立依法治理理念。温家宝总理多次强调指出：“只有首先建立法治政府，才能建立法治社会、法治国家”。科学妥善处理农村矛盾要求行政机关必须严格依法行政、依法执法，杜绝以言代法、以权压法，培养法治社会氛围。再进一步，要求行政机关建立长效机制，变以人管人为以制度约束人，消灭“因领导人的变更而变更或因领导人注意力的改变而改变”的人治现象。随着去年7月1日《行政许可法》开始实施，我国行政管理体制又将发生一次自我革命，进一步实现行政法制化、规范化和理性化。这对我县广大基层干部应对和处理农村问题的能力提出了更高要求。我们必须增强紧迫感，努力提高自身素质，自觉适应依法治国、依法行政的时代要求，免为社会和历史淘汰。农村矛盾问题原因复杂千头万绪，但不论何种因素引起的矛盾，基层干部都必须从法律角度理性地去审视，摒弃经验主义和教条主义，切莫自做主张，更不可先入为主，否则只能是无根据地激化矛盾。《党内监督条例》和《纪律处分条例》颁行与行政管理体制日益完善相呼应，价值取向于执政的规范化、法律化、理性化，服务于依法治国基本方略。抱着官本位的人治思想去解决农村日益复杂的矛盾问题，今后于国法于党纪都“此路不通”了。
第三，全面推进村民自治制度，着力培育民主法治氛围。村民自治制度是扩大基层民主的重要组成部分，也是我国民主法治建设的里程碑。全面推进农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，支持和引导农民依法管理农村事务是推动农村繁荣农业发展农民增收的根本途径。吕梁市创造性推行的会审、联签、民评“三项制度”无疑在这方面起到了积极作用。基层干部不应该把落实“三项制度”看作走过场，要积极引导、帮助农村健全村民议事制度，扎实落实“三项制度”，实现村里的干部村民选，村里的事情村民管。基层行政单位和干部要学通学透《人民共和国村民委员会组织法》,坚决摒弃把村级组织看作自己的下级部门、把农民群众看作自己的“子民”的封建残余思想，切实还权于民，绝不与民争利。农民对自己的事情做主了，农村一大部分矛盾就可以消化在村组内部，部分矛盾存在的基础就消失了。我们的干部应该当好法律法规和党的农村政策的宣传员，助民掌好权，用好权，使农村民主政治建设始终沿着社会主义法制轨道健康发展。
第四，引导农民依法维权，完善司法救济制度。农村经济的发展和民主政治建设大大增强了农民的维权意识，群体上访、越级上访、涉法上访逐年增多，进一步证实了加快农村民主政治建设和加快农村法治化的紧迫性。目前农民有事必找政府的原因有二：一是政府大包大揽惯性仍在延续，二是农民法治意识普遍淡薄。基层行政机关在转变政府职能的同时，要引导农民走依法维权之路，通过法定渠道法定程序维护自身合法权益。基层政府和基层法院都应该完善调解制度，灵活创新介入方式，本着稳定压倒一切的原则，开拓调处矛盾的新思路新举措。基层政府在主动介入主动调解不可能达到预期效果时，切不可继续包揽甚至动用专政力量激化矛盾。要引导当事人进入司法救济程序，运用法律手段理性维权。基层法院亦可结合实际改革工作方法，主动下乡进村，及时调处纠纷，把农村的不稳定因素消灭在萌芽状态。
民主、繁荣、团结、安定的农村是全面建设小康社会的重要组成部分，是提高党的执政能力的重要体现，更是依法治国方略的重要目标和重要内容。农村稳定繁荣，离不开全面推进农村民主政治建设，从根本上化解农村社会矛盾。正确解决三农问题，建设农村小康社会，更离不开全面推进农村民主政治建设。




检察机关提起公益诉讼之研究

长春铁路运输法院 韩艳春

一、检察机关提起公益诉讼的概念
所谓检察机关提起公益诉讼，是指检察机关以国家法律监督者的身份对涉及国家利益和社会不特定多数人的利益而无人起诉的案件，向法院提起诉讼，要求法院依法判决有关违法行为无效，并追究有关当事人的法律责任的活动。司法实践中已有一些检察机关在提起公益诉讼方面作了一些有益的偿试，取得了明显的效果。但是由于目前我国法制不健全，法律规定不完善，在检察机关对于损害国家和社会公共利益该不该管，能不能提起公诉的问题上，理论界仍有很大争议。笔者认为应完善我国民事行政立法，赋予检察机关对公益案件提起民事公诉和行政公诉的权限，并对检察机关在公益诉讼案件中地位等作出明确规定，以增强操作性。
二、 公益诉讼制度在西方的产生和发展
公益诉讼制度起源于罗马法。罗马法的程式诉讼中有关于私益诉讼和公益诉讼（actiones publicae populars）的划分，相对于私益诉讼而言，公益诉讼乃是为了维护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可以提起。例如《大法官法》中关于私犯的规定中有“堆置，悬挂物件的责任（depositis suspensis）”，大法官为了维护通行的安全，规定只要有人在房屋堆置或悬挂物件，即使尚未造成损害，任何市民都有权告发，称堆置、悬挂物件诉（actio de ve suspensis），法官可以据此直接追究房屋所有人和管理人的责任。
到了近代，以法国、德国、日本等国为代表的大陆法系国家，在民事诉讼中多规定了检察院作为国家和社会利益的代表，对特定的涉及公益的案件，有权以主当事人的身份提起诉讼，也可以作为从当事人参加诉讼，并可以上诉。如法国1806年的《民事诉讼法》规定：检察官可以介入“关于国之安宁之诉；关于官府之诉；关于官之土地邑并公舍之诉讼；关于因贫人因不公遣赠之诉讼”等涉及国家和社会公共利益的民事案件，1976年在新民事诉讼法中规定检察机关可以以主当事人和联合当事人的身份参与民事诉讼。与民事诉讼法相适应，法国民法典从实体法的角度规定了检察机关提起公益诉讼的范围：（1）有关个人法律地位的诉讼；（2）有关法庭的诉讼；（3）其他与作为公职官员的检察官职权有关的特定诉讼；（4）与个人身份有关的案件，包括亲权、离婚、夫妇分居、监护等；（5）涉及慈善、遗产的诉讼；（6）涉及未成年人和法律上无行为能力人的诉讼；（7）获得推定死亡声明的诉讼等等共有十三类案件。上述法国法中关于检察机关提起公益诉讼的规定，后来纷纷为众多大陆法系国家（德国、日本等）所仿效。
在英美法系，公益诉讼制度有两种模式。一是由检察官代表国家提起民事行政诉讼，如美国联邦检察官在涉及联邦利益的7种民事案件中，有权提起和参加诉讼，包括对所有因违反反托拉斯法而引起的争议提起诉讼。在诉讼中，检察官可以作原告，也可以作被告，对判决不服的可以上诉。美国地方检察官在这方面的职能则有日益扩大的趋势。每4名地方检察官中就有3名负有代表地方政府进行民事诉讼的责任。 英国行政法规定，检察总长代表国王，有权阻止违法行为，代表公共利益主动请求对行政行为实施司法审查，甚至在检察长和皇家检察官认为有必要时，可以随时终止那些私人和公共部门如海关、税务等部门起诉的案件，接办私讼案件。 另一种是由私人为保护国家利益、社会公共利益和其他个人的利益，以国家名义提起民事或行政诉讼。这在美国比较典型，主要有三种形式：相关人诉讼，职务履行令请求诉讼和禁止令请求诉讼。相关人诉讼是指当司法部长决定不亲自起诉违法行为时，私人可以以司法部长（或国家或州）的名义起诉；职务履行令请求诉讼是指美国很多州的法律允许私人在公务员不履行其义务的场合，以市民的身份并根据其义务的具体内容向法院提起请求发布职务履行令的诉讼；禁令请求诉讼是指纳税人以其纳税人身份提起禁止公共资金违法支出的诉讼。
三、检察机关提起公益诉讼的必要性和可行性
1、检察机关提起公益诉讼是实现其基本职能的根本要求。
实行法律监督，维护司法公正是检察机关的基本职能。近几年来，检察机关为实现其监督职能，采取了一系列检察监督方式。如检察意见、检察建议、民事抗诉程序中的和解、民事行政案件抗诉等，这些方式都发挥了相当的作用。国外许多国家的检察实践都有一个共同特点即以积极、主动的方式参与诉讼活动。因而有学者提出：“现代诉讼的基本理论认为，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家公众把被告人（刑事被告人、民事被告人、行政被告人）的违法行为和违法事实提供给法院，要求其依法进行审理和裁判，并对审理的过程 及裁判的结果进行监督。”
监督与诉讼是有机结合的，实现监督是诉讼的目的，诉讼是实现监督的形式和手段。对此列宁曾有过精辟的论述：“检察长的唯一职权和必须作的事情只有一件：监督整个共和国对法制有真正一致的理解，不管什么地方的差别，不受任何地方的影响。检察长的唯一职权是把案件提交到法院判决。”由于检察机关并无最终裁判权，但随着案件移交至法院及法院的受理，实现了监督权与诉讼权的转化。从而为各类市场经济主体合法权益的保护提供一个新法律手段、一条新的法律渠道。有利于维护不同所有制，不同地区的各种市场主体平等的法律地位及权利。同时可以促进依法行政，在公民和国家行政机关之间建立公正、合理、合法的行政法律关系，最终达到维护司法公正的目的。
2、检察机关提起公益诉讼符合市场经济的效益原则，能达到诉讼经济的目的。
国有资产的流失、公害案件以及随着行政权的扩张，侵害的不只是一个两个人，而是一定范围内的公众，甚至是一个国家的利益。在此情况下，若要求单个主体提起诉讼，其必然将承受巨大的物质和精神压力，不符合公平承担的原则。检察机关作为法律监督机关是国家利益代表，有维护法律统一正确实施，保护国家利益和公共利益不受侵害的义务。由其作为公益代表人参与诉讼既符合其本质要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效地保护当事人合法权益，从而达到诉讼经济的目的。
3、检察机关提出公益诉讼也是完善国家诉权的重要途径。
国家诉权是指国家起诉损害其利益，破坏其管理秩序行为的权力。这里面主要包括两个方面：一是国家作为管理者，对破坏其管理秩序的的，给予刑事处罚（或行政处罚，但这并非诉权的内容），这是公法领域的诉权；二是国家作为特殊民事主体，对损害其利益的，寻求司法保护的请求权，是私法领域的诉权。前者是我们熟悉的公诉权，而后者在我国还几乎是空白。因此允许检察机关对侵害国家利益，公共利益的行为提起公益诉讼是对我国国家诉权的健全，有利于充分保护国家利益和社会公共利益。
4、检察机关提起公益诉讼是可行的。
国家为了保护其利益不受侵犯，法律应当把起诉作为一种义务赋予特定的起诉主体，使主张公益的起诉变成一种公权力。根据公权力不得随意委托的理念，接受这种义务的起诉主体只能是国家机关，而不可能是公民、法人或其他组织。此外，由于有的案件涉及几个交叉的国家利益，这就会造成几个部门的互相推诿或重复劳动，有的涉及到地方利益，会受到地方政府的干预而起诉不能；由法院主动追究违法行为者的责任又不符合“不告不理”诉讼原则的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提起诉讼的要求。为此，笔者认为由检察机关代表国家提诉讼，有以下理由：其一，检察机关是直接对全国人民代表大会负责的司法机关，全国人民代表大会授权行使国家诉权，由其代表国家提起诉讼依法有据。其二，检察机关作为法定监督机关，法律地位超脱，不易受干扰。其三，检察机关拥有一支长期从事法律工作的专业队伍，与其它部门相比，更能胜任这一职责。其四，外国的检察实践已经证明，检察机关提起公益诉讼是切实可行的。
四、我国公益诉讼制度的立法构建
无论是大陆法系国家，还是英美法系国家，对涉及国家和社会公共利益的损害都建立了相应的诉讼机制。我国建国初期就存在过公益诉讼制度。到了今天，经济的发展和社会的变革又一次把建立公益诉讼制度提上了日程。因此，立法机关应予以重视，并尽快建立具有中国特色的公益诉讼制度。具体来讲，可以从以下几方面来着手进行：
（一）确立“以公诉制度为主，私诉制度为辅”的公益诉讼制度模式
与公益诉讼私诉制度相对应的是公益诉讼的公诉制度。就目前能够代表国家行使诉讼权利的三个机关——人民代表大会，政府和人民检察院来看，人民检察院是唯一适格的公益诉讼公诉制度的主体。人民代表大会虽是国家的权力机关，但其主要行使立法权等抽象的权力，一般不涉及具体权力的行使，况且允许其参与诉讼必然会导致其为部门利益而滥用立法权，从而破坏法律自身的正义性。政府是国有资产和社会公共利益的管理者，但其所实施的一些行政行为也可能会侵害到国家和社会的公共利益，从而成为公益诉讼的被告人。因此，政府也不宜成为公益诉讼的主体。而检察机关却因其自身的特点而符合公益诉讼的主体的要求。首先，从检察机关的性质来看，人民检察院是国家的法律监督机关。“法律监督是国家赋予人民检察院监督执行和遵守法律的情况、维护法律正确统一实施的一种国家权力和法治活动。” 从这一定义来看，检察机关的法律监督权中，含有广泛的诉讼权利，包括起诉、参与诉讼以及依上诉程序和审判监督程序提起抗诉的权力等。“只有这三项制度在民事行政领域相互联系、联结，才能构成民事行政法律监督权的整体，才符合我国设立该项制度的本意。” 其次，从人民检察院的地位来看，人民检察院与人民政府、人民法院是平行的三个机关，都由同级人民代表大会所产生，对其负责，向其汇报工作。《人民检察院组织法》第九条规定：人民检察院依照法律独立行使检察权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。检察机关权力的行使不具有实质处分的性质，处于一种超然的地位，使其不会因部门利益而损害国家利益和社会公共利益，其独立行使检察权又可以使其避免非法的行政干预或其他干预，在出现公益诉讼事由时，能够忠实地维护国家利益和社会公共利益。再次，从检察机关的职权来看，主要有三个方面：刑事检察权的行使，民事审判监督权的行使和行政审判监督权的行使。其监督的范围包括宪法、法律和法规。对法律规范的熟悉和丰富的适法经验，使其更能有效地运用法律进行公益诉讼。
检察机关自身的特点使其成为最适合的公益诉讼的公诉制度的主体，我国建国初期已有公益诉讼的尝试，加上近几年来不少地方检察机关进行的大量的探索，使我国建立公益诉讼制度的时机已经成熟，结合我国国情，我国应建立以检察机关提起诉讼为主，私人组织或个人提起诉讼为辅的公益诉讼制度。
（二）公益诉讼的范围
尽管宪法赋予检察机关法律监督权，但在民事诉讼法和行政诉讼法中总则和分则规定却不相一致，在这样前后矛盾的法律规定面前，检察机关民事行政检察监督进退两难：按两部诉讼规定，检察机关对民事审判和行政诉讼中的一切违法行为都可以进行监督，但是分则中又没有具体规定，任何一个法院都可以法律没有明文规定的理由，拒绝检察机关对抗诉以外的任何形式的法律监督。也就是说检察机关能否提起公益诉讼是有争议的。检察机关提起诉讼的行为，将突破现有的立法框架，将扩大人民法院审判权势范围，实际上带来了重新界定我国行政权、审判权、检察权权限划分及监督制约机制等问题。另外，检察机关提起公益诉讼还涉及到干预当事人处分及检察机关与案件无直接利害关系等问题需谨慎处理。当然我们不能因为谨慎而缩手缩脚，置国家利益与社会公共利益于不顾，我们应当在把握民事行政诉讼规律中，在充分理解保护公益原则、监督原则、当事人诉讼权利平等原则基础上大胆创新，努力探索检察机关代表国家提起公益诉讼的新路子。在这一点上，有的学者作了很好的阐述：第一、坚持分则规定的监督方式，在实践中进一步完善它；第二，总结实践经验，创造新的监督方式，使之与抗诉方式相互配合，完成检察监督方式体系的构造，更有力地发挥民事行政检察监督的职能作用。
（三）在有关的法律中，明确规定检察机关提起公益诉讼时，必须以私法的方式进行
当检察机关代表国家提起公益诉讼时，我们就不得不考虑公法与私法的划分问题。毕竟检察院是我国的国家机关，公法色彩比较浓，而且其在日常生活中多以公法主体的身份出现。而公益诉讼所涉及的都是私法关系，要求在诉讼中当事人双方法律地位平等。在公益诉讼的私诉制度中当事人双方毫无疑问是以私法的方式进行诉讼的，为了保证整个公益诉讼制度的统一和谐，检察机关应当和其他公益诉讼的起诉主体一样，以私法的方式参与诉讼。
目前，认为检察机关参与公益诉讼会破坏“诉辩平衡”的机制是许多人反对这一制度的重要理由。他们的疑虑不无道理，若检察机关把公益诉讼的被告人当作犯罪嫌疑人对待，采取强制措施，限制人身自由，取证时也把办理刑事案件的做法照搬过来，必然会造成公益诉讼中平衡机制的破坏，从而破坏整个法制的合理体系。
因此必须明确规定检察机关在公益诉讼中以私法方式进行，特别对检察机关参与公益诉讼的方式与其进行刑事诉讼的方式进行严格区分。比如在《人民检察院组织法》中明确规定：在公益诉讼中，检察机关原则上不享有司法权，只要没有涉嫌职务犯罪的情形，不得动用强制措施；检察机关以原告身份参加诉讼，对自己代表国家提出的诉讼请求负举证责任等等，以此保证公益诉讼中双方当事人地位的平衡。