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摘要：挪用特定款物罪是我国刑法中一项比较冷门的罪名，但是在现实中存在一定的挪用特定款物的行为。挪用特定款物罪与贪污罪等职务犯罪存在很多区别，在本质上挪用特定款物罪也是职务犯罪的一种，但是未被我国刑法确认，所以该行为不是由检察机关来侦查的。挪用特定款物罪的犯罪主体应该增设单位犯罪，同时挪用特定款物罪应该适当地扩大犯罪对象范围
关键词：挪用；特定款物；犯罪主体；犯罪对象

一、引言
挪用特定款物罪属于一种挪用型的犯罪，设置本罪的目的是为了打击任意挪用特定款物的行为，保障专款专用，维护基本的财经制度。和贪污受贿等相比，挪用特定款物罪的危害性要小于上述财产性犯罪，但是挪用特定款物罪的危害性也显而易见，即这种行为对于财经管理制度的运作造成了妨碍，同时使得需要特定款项的项目得不到资金援助，造成社会危害。在刑法体系中，这一罪名相对比较冷门，相关判例也不是很多，但是在理论上这一罪名还存在若干争议，在刑法体系中也不尽完善，因此本文以挪用特定款物罪为研究对象，就该罪名发表一些见解。
二、挪用特定款物罪基本问题分析
（一）挪用特定款物罪的概念
挪用特定款物罪，是指违反特定款物专用的财经管理制度，挪用国家用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的行为。从挪用特定款物罪的概念来看，挪用的对象是特定的，即刑法规定的“用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物”，这些款物的利用具有紧迫性，以抢险资金为例，抢险资金能够及时到帐，对抢险工作的开展具有极为重要的意义，正因如此，挪用特定款物行为会造成一定的社会危害，刑法才将这种行为纳入罪名体系，通过刑事立法来加强对该行为的打击。
（二）挪用特定款物罪的犯罪构成
犯罪构成理论是我国刑法学的核心理论，贯穿于刑事立法和刑事司法的整个过程，行为人的行为是否构成犯罪构成，直接关系到行为人的有罪和无罪以及罪轻和罪重，因此有必要对挪用特定款物罪的犯罪构成进行一些分析。挪用特定款物罪的犯罪构成分为四个方面，分别如下：
1.挪用特定款物罪的客体要件。
挪用特定款物罪侵犯的客体是国家关于特定款物专门使用的财经管理制度。我国在政府财政支出中特别设立民政事业费一项，包括救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，以便帮助人民群众战胜自然灾害，解决生活中的具体困难。这对于安定群众生活，以及恢复再生产能力，将困难和灾害限制在最小的范围之内，具有十分重要的现实意义。对上述特定款物决不允许任意挪用，必须做到专款专物专门使用，这是我国一项重要的财经管理制度。
2.挪用特定款物罪的客观要件。
挪用特定款物罪在客观方面表现为挪用国家用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物，情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的行为。
所谓“挪用”，一般是指擅自将专用款物挪作他用，如用于搞经济开发项目、炒房地产、购置小轿车等违反专款专用的行为，这种他用不包括放进个人腰包的行为，如果国家工作人员利用职务便利将上述7种专款归个人使用的，则应以挪用公款罪从重处罚。因此，这里的挪用救灾、抢险、防汛、优扰、扶贫、移民、救济工作款物罪中的挪用，只能是擅自将上述特定的款物挪作其他公用的行为。
挪用特定款物行为达到情节严重，致使国家和人民群众利益遭受重大损害的，才构成挪用特定款物罪。之所以不仅要求“情节严重”，还要求有“重大损害”的结果才追究刑事责任，是由于本罪的挪用行为与贪污罪、挪用公款罪、盗窃罪、诈骗罪中获取财物行为的性质毕竟不同。通常认为，挪用特定款物而造成抗洪、抗旱、抗震、防汛等工作的重大困难和损失的；挪用特定款物数额较大，直接侵害群众生活利益或者妨害恢复生产自救的；直接导致灾情扩大的；挪用特定款物而造成群众逃荒、疾病、死亡的等，构成挪用特定款物罪。
3.挪用特定款物罪的主体要件。
犯罪主体是指实施危害社会的行为、依法应当负刑事责任的自然人和单位。自然人主体是指达到刑事责任任能力的自然人。单位主体是指实施危害社会行为并依法应负刑事责任的公司、企业、事业单位、机关、团体。挪用特定款物罪的主体是特殊主体，即对保管、分配和使用特定款物直接负责的主管人员和其他直接责任人员。
4.挪用特定款物罪的主观要件。
挪用特定款物罪在主观方面表现为故意。即明知是国家救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物而故意挪用，过失不能构成本罪。在本罪中，行为人在主观上必须具有挪用特定款物的故意，即行为人明知是用于特定方面的特定款物，而将其挪作他用，并且以利用特定款物的使用价值，而进行非法活动、营利活动或其他活动为犯罪目的。
（三）挪用特定款物罪与相关罪名的区分
挪用特定款物与刑法罪名体系中的其他一些罪名存在一些联系，在外观上极易混淆，因此有必要对这些相似的罪名进行一些区分，这样才能在刑事司法中把握该罪名的适用。
第一、挪用特定款物罪与挪用公款罪的区别
挪用特定款物罪中的“特定款物”在严格意义上来说，也是一种公款，因此，挪用特定款物罪和挪用公款罪极易混淆。挪用公款罪是指挪用公款归个人使用，进行非法活动的，或者挪用公款数额较大、进行营利活动的，或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的。因此，挪用公款和挪用特定款物不管是目的上还是在行为方式上，都存在很大的区别。例如，挪用公款用于炒股，就属于挪用公款行为；而挪用特定款物搞开发区建设，虽然资金也是公用而非私用，但是属于挪用特定款物的行为。这在立法上也有所确认，如全国人大常委会《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》第3条第2款规定：“挪用救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的，应当以挪用公款罪从重处罚。”在行为对象上，挪用公款罪的行为对象是一切公款，而挪用特定款物罪的对象只是一部分公款，具体是指“用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物”。
第二、挪用特定款物罪与贪污罪的区别
挪用特定款物罪与贪污罪都侵犯了公共财产所有权，两者的主要区别有：
主观目的不同。挪用特定款物罪的主观目的是将特定款物移作他用，用后归还。贪污罪的主观目的是将公共财产据为己有，改变财产所有权。侵犯客体不同，前者既侵犯财产所有权，又侵犯国家财经管理制度，还侵犯了民政事业制度。后者侵犯的客体是公共财产所有权。犯罪对象不同。前者是救灾、救济、抢险、优抚、防汛、扶贫、移民、救济款物。后者则是除此以外的公共财物。主体不同。前者是经手、掌管特定款物的人员。后者是经手、管理公共财物的人员。行为性质手段不同。前者是非法挪用特定款物，后者是利用职务之便非法占有、盗窃、骗取手段侵吞公共财产。
（三）挪用特定款物罪的典型案例——以高某等三人挪用特定款物一案为例
波阳县人民检察院指控： 1998年莲湖乡进行移民建镇工程，根据乡里规定，三汲坊村由被告人高德贵、喻荣贵、高积顺具体负责该村的移民建镇工作，在1998年至2000年期间，三被告人利用领取发放移民资金机会，将领取的资金不及时发放给农产，由被告人高德贵、喻荣贵拍板决定，被告人高积顺经手将其中的250372.74元，用于该村集体开支及上交乡财贸任务。由于该村的移民资金被挪用，致群众意见很大并引起群体上访，造成不良影响。公诉机关认为三被告人负责本村移民建镇工作期间，将该专项资金用于其他开支，情节严重，其行为均已触犯刑律，构成挪用特定款物罪，要求本院依法判处。
从检察机关的指控来看，本案中三位被告均没有将款物占为己有的目的，且其挪用的是特定款项中的移民款物。被告具体将款物用于发给农产、农村集体开支和上交乡财贸任务，他们的行为已经触犯了挪用特定款物罪。在庭审中，被告律师辩称，被告人在主观上不存在挪用的故意，因农户提留收不上来，而乡里财税又逼着要交。因此，在被逼无法的情况下实施这一行为。本文认为，辩护律师的辩护非但没有起到辩护的效果，反而证明了被告确实是在挪用，辩护律师认为，“因农户提留收不上来，而乡里财税又逼着要交”，这恰恰给“挪用”行为打下了一个注脚，证明了其挪用行为。因为，在挪用特定款物罪中，很多场合都是不得已而“挪用”。
三、挪用特定款物罪立法中存在的问题
挪用特定款物罪在实践中产生了一些争议，本文在第二部分中对这些争议的问题进行一些分析和探讨，希望能够在比较各种观点的基础上，对挪用特定款物罪形成更为深入的认识。
（一）挪用特定款物罪的罪名归属有误区
挪用特定款物罪的主体在司法实践中一般都是国家机关工作人员，将特定款蜘挪作“公用”的“挪用特定款物罪”，更是只有国家机关中有领导权的人才可能实施，所以，挪用特定款物罪是一种典型的职务犯罪。 本文认为这种观点有一定的道理。在现实中，确实只有有权机关的有权人员才能实施挪用特定款物的行为，也确实是基于职务而进行挪用行为，因此挪用特定款物罪作为职务犯罪来对待，并不为过。更重要的是，挪用特定款物罪不同的罪名归属将带来侦查模式的不同。
按照现行的规定， “两高三部”和全国人大法工委《关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定》，挪用特定款物罪由公安机关管辖，但在实践中，这一犯罪处于“无管辖”’状态。原因是，配置了职务犯罪预防和侦查资源的检察机关依法不得对该犯罪进行侦查，公安机关在法律上享有对该犯罪行为进行侦查的权利，但是公安机关主要进行的是对社会治安的管理和一般性的刑事案件的管辖，公安机关在客观上不便于对挪用特定款物的行为进行侦查，这就造成了这一行为处于无监管状态，放纵了挪用特定款物行为的发生。一些检察机关的人士也认为，“挪用特定款物的违法犯罪活动呈上升的趋势，但受到刑事追究的较少，处于一种打击不力的状态。造成这种打击不力的局面，主要是由于该案的管辖权问题。” 因此实务部门的人员希望将这一罪名的管辖权交予检察机关，以此加强对挪用特定款物行为的打击，本文认为这种观点具有一定的合理性。
（二）挪用特定款物罪主体不明确
在我国现行立法中，挪用特定款物罪的犯罪主体并不明确。没有明文规定挪用特定款物罪的犯罪主体，所以有学者指出，本罪应当认定为自然人犯罪，而不应当认定为单位犯罪，只应对直接责任人员予以处罚，其中的直接责任人员不属于单位犯罪的被追诉主体。 也有学者认为，挪用特定款物罪体现的是“单位的意志”，是“为了单位的利益”；换言之，挪用特定款物罪的挪用只限于由有关单位改变专用款物用途的情形。
本文认为，挪用特定款物罪体现单位意志的观点有可取之处，理由是，“挪用”的决定往往由单位集体作出，同时“挪用”也是为了单位或者整体上的利益。例如，挪用救灾款用于开发区建设，政府部门的领导恐怕不敢一人作出该决定，为了分摊责任，往往是集体作出的决定。正如有学者指出的那样，“把单位排除在挪用特定款物罪主体之外是不合适的,因为实践中大量地挪用特定款物行为是由单位集体决定并由单位负责组织实施的，有的虽未经集体研究讨论，但往往也是由主要负责人决定并由单位负责组织实施的，这应该是一种典型的单位犯罪行为。” 因此，将挪用特定款物罪设定为单位范围有一定的科学性，有利于加强对挪用特定款物行为的打击，也有利于罪责刑相一致。
（三）挪用特定款物罪对象有限
我国刑法将挪用特定款物罪的犯罪对象设定为有限的几种款物，以体现其“特定”性，这些款物包括即救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物。从性质上来说，这些款物都属于公款，同时这些款物的利用具有重要性和紧迫性，因此刑法将这些款物作为挪用特定款物罪的犯罪对象，体现了对这些款物使用的特别保护。
但是有学者指出，“1979年《刑法》将救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济等7方面的公共财产规定为本罪的犯罪对象，1997年《刑法》修订时,依然没对特定款物的范围扩大。” 随着市场经济的发展，国家对基础设施、能源建设、公共财政的支出不断增加，投入了各种名目众多的专项资金，涉及农业、环保、教育、卫生等各个方面。因此如果将挪用特定款物罪的犯罪对象仅仅局限于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济，则非常不合时宜，理由是，这些救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济的款物数额其实不是很大，而且犯罪分子如果要挪用，但是为了避免违反刑法，他完全可以挪用教育、农业、环保等款项。因此，可以实现法律规避，但是很难说，农业、环保、教育、卫生等领域的特定款项就不重要。
四、完善挪用特定款物罪的立法建议
鉴于我国挪用特定款物罪的刑事立法已经跟不上时代的发展需要，同时由于我国挪用特定款物罪的法律体系内部也存在一定的不足，因此有必要从应然的角度来分析探讨如何完善我国的挪用特定款物罪。结合上文谈到的挪用款物罪立法中存在的问题，本文提出如下建议：
（一）改变特定款物罪的侦查归属
如前所述，挪用特定款物罪具备职务犯罪的特征，虽然在客观方面，挪用特定款物罪与一般的职务犯罪如受贿罪、贪污罪等存在很多区别，但是挪用特定款物罪基于职务而进行却不可否认。当然，职务犯罪本身不是一种独立的罪名，而是一系列罪名的综合，其主要的意义是通过检察机关来对这些犯罪进行打击，并且建构职务犯罪预防机制。因此，挪用特定款物罪究竟是否属于职务犯罪，本身并不重要，但是由于现行侦查模式的缺陷，有必要将挪用特定款物罪划归检察机关管理，这样能够有效地防止挪用特定款物行为的发生，并且有利于加强对挪用特定款物罪的打击。
（二）明确挪用特定款物罪的犯罪主体
现行刑法对挪用特定款物罪的主体没有作出详细的规定，由于单位犯罪必须有刑法规定才能被确认，在刑法没有确认一项罪名可以由单位构成之前，是不可以将该罪名认作单位犯罪的。如前所述，挪用特定款物的行为一般都由单位作出，很多场合这些特定款物也是由单位集体利用的。如本文开篇提到的一个判例，在该案中一些移民款项就被用作集体开支。因此，没有将挪用特定款物罪作为单位犯罪来对待，实为刑法的一大疏漏。
当然，不讲挪用特定款物罪作为单位犯罪来对待，而是将其作为自然人犯罪来对待，同样能够打击这种行为。例如，将单位的负责人按照本罪来定罪量刑，但是从其行为特征和本质来看，将本罪一律界定为自然人犯罪，很不科学，违反了罪责刑相一致的原则。该原则不仅仅在刑事司法和刑事判决中使用，同样也应该贯穿于刑事立法中，因此有必要对挪用特定款物罪的犯罪主体进行重构，将单位犯罪纳入挪用特定款物罪的犯罪主体范围。
（三）有条件地扩大挪用特定款物罪的犯罪对象范围
如前文所述，我国《刑法》挪用特定款物罪的犯罪对象特定款物的规定比较狭窄，已经不能满足社会经济发展需要。事实上，只要是专款，都必须专用，这是由财经制度决定的。当然，挪用特定款物罪的犯罪对象不能无限地扩大，否则这些款物的“特定”就不能体现出来。本文认为，首先需要界定这些款项的特点，一般紧急的、关系社会民生的，都应该作为本罪的犯罪对象。具体有，农业专项资金、教育专项资金、环保专项资金、医疗卫生专项资金等，由于本罪和犯罪对象的关系较为紧密，所以为了贯彻罪刑法定原则，不宜将本罪的犯罪对象过度放开，只能适当地扩大，立法者可以考虑将农业专项资金、教育专项资金、环保专项资金、医疗卫生专项资金也作为特定款物来对待。
安徽省合肥市财政局


关于印发《合肥市支农项目绩效评价办法（试行）》的通知

合财农[2005]247号


农业各主管单位，各县区财政局：
根据省财政厅有关规定，结合我市具体情况，征求农业主管部门意见，现将《合肥市支农项目绩效评价办法（试行）》印发给你们，请认真遵照执行。

合 肥 市 财 政 局
二○○五年八月三十日


合肥市支农支出绩效评价办法(试行)

第一章 总则

第一条 为了加强支农资金的管理，提高财政资金的使用效益，结合农业综合考评相关内容，特制定本办法。
第二条 本办法适用于市财政预算安排的农业项目支出的绩效考核。
第三条 合肥市支农项目绩效评价是指对市级农业项目资金实施过程和结果进行全面综合考核、评价，包括支农项目经济、社会效益全面衡量的办法。

第二章 绩效评价的原则和依据

第四条 合肥市支农项目绩效评价依照客观公正、简明实用、并实行绩效评价结果与支农项目安排挂钩的原则。
第五条 绩效评价依据主要有：
1、国家、省、市有关农业方面的法律、法规、规范性文件；
2、实用于农口部门相关财务会计制度；
3、农口部门有关行业规划、绩效目标；
4、农口部门项目实施有关技术要求的规范和准则；
5、项目申报规范性文本；
6、项目评审意见；
7、项目批复文件；
8、项目验收报告；
9、项目绩效报告；
10、其他相关资料。

第三章 绩效评价的内容

第六条 按项目实施阶段分为：实施过程项目评价和完成结果项目评价。
实施过程项目评价：对支农项目的实施进度、质量、后期预测、风险防范、财务状况等进行综合考核和评价。
完成结果项目评价：对项目执行结果、可持续性发展性、社会经济效益、项目资金管理状况等进行综合考核和评价。
第七条 按项目性质分为：业务评价和财务评价。
业务评价内容包括：立项目标合理性及完成情况、项目验收的有效性评估、项目组织管理水平评价、项目社会、经济效益及可持续性评估等。
财务评价内容包括：资金落实情况、资金支出情况、财务管理状况、财务信息等。
第八条 评价指标的确定：分一级指标和二级指标。一级指标为业务指标和财务指标，按6：4比例确定；二级指标为业务评价和财务评价所涵盖的具体内容。

第四章 绩效评价的实施

第九条 支农项目绩效评价实行统一组织、分级分部门负责的管理办法。市级农口部门组织落实项目的实施，各级财政部门负责项目资金的管理和监督。
第十条 市财政局会同市级农口部门规定市级支农项目绩效评价规章制度，加强对县区目绩效评价工作的指导、监督、检查。县、区根据本办法规定，结合各地具体情况制定出县区范围内的绩效评价办法，指导、监督、审查所属项目单位自评工作。
第十一条 项目单位按有关要求开展支农项目绩效自评工作，按规定的时间要求报送有关绩效报告、数据、材料，并对报送的相关资料真实性、准确性负责。每年市财政局会同农口主管部门根据支农项目安排情况选择项目实施绩效评价。
第十二条 合肥市的绩效评价由市财政局、市农口部门共同组织实施，必要时可聘请有关专家进行评审。
第十三条 项目单位按要求填写《合肥市支农项目绩效报告》（附件1），县、区应对此进行初步审核；市级经过复审，填写《合肥市支农项目绩效评价报告》（附件2）。

第五章 绩效评价的奖惩及结果的应用

第十四条 绩效评价的结果由市财政局、市农口部门统一加以应用。县区财政部门、农口主管部门根据绩效评价结果，及时总结经验，完善项目管理办法，不断提高项目管理水平和资金使用效益。评价发现问题应及时组织整改。
第十五条 市级建立绩效评价档案制度，绩效评价的优劣作为市级预算安排项目资金的重要依据，对优秀单位给予重点支持；对县区绩效评价工作直接与市级农业财政综合考评挂钩；对项目单位重复出现的违规违纪行为，除限期纠正外，并采取终止项目，收回项目资金，取消其下一年度项目申报资格等处罚措施。

第六章 附则

第十六条 本办法由市财政局负责解释。
第十七条 本办法自2005年7月1日起试行。