[摘 要] 当前我国司法领域中的主要矛盾是人民群众日益增长的法律需求和司法机关司法能力相对不足之间的矛盾，在此情况下，高检院提出加强法律监督能力建设的要求，是检察机关落实中央关于加强执政能力和在检察环节上解决司法领域主要矛盾的有效措施，也是社会管理创新的一项重要内容。通过对检察业务和法律监督过程与结果的理由分析、阐述及说明，有利于提高检察工作总体效率，有利于提高我们的工作对象对监督意见的接受度，增强检察工作实效和公信力，同时还有利于促进检察人员提升自身履职能力与水平。本文从说理的渊源、现状、构想来探究加强法律监督说理的途径，来阐释注重释法说理对当前检察工作具有不可忽略的重要作用。
[关键词] 法律监督 说理 监督水平
一、说理的理论渊源与规范依据
（一）法律监督说理根本上源于法律的特点。不仅规范性法律文件需要建立在说理的基础上，而且规范性法律文件的实施过程以及非规范性法律文件同样有一个说理的问题。法律监督是法律实施的重要环节，加强法律监督的说理性过程就是一个建立一个公共的道理平台的过程，通过构建使强弱之间的不平衡转化为一个相对平衡的说理体制达到维护社会团结的社会公正。可见，没有说理，法律就失去了正当性，就没有存在的必要。
（二）法律监督说理是保证法律正确实施的重要环节。设置法庭最终目的都是为了讲理，给人们提供一个充分讲理的机会和地方，根据理的有无和多少来分配各自的责任，所以审判也叫审理。法律监督也一样，法律监督中的讲理，必须是以法律规范体系为依据的。这是法律思维不同于公众思维和其他职业思维方式的重要区别，通过法律监督机关对法律规范加以理解和说明，建立法律在社会生活中的话语权威，以此来提供一个法律解决的渠道和机制。可见，法律监督的说理源于法律，据于法律，把法律用于具体案件的理讲透，讲充分，也是贯彻法律正确实施的一种手段。
二、法律监督说理的现状
中国政法大学教授陈光中等法学专家表示，检察机关答疑说理有利于提高法律监督工作的质量；有利于增强法律监督的有效性；有利于保障检察权的正确行使；是检察机关立检为公、执法为民的具体体现，但就目前实践而言，在检察机关法律监督说理方面主要存在如下几方面不足：
（一）说理内容粗糙。一是公诉部门或侦查监督部门在制作起诉书或审查逮捕意见书时，往往用“以上事实有物证、书证、证人证言、被害人陈述、犯罪嫌疑人供述、现场勘查笔录佐证”的方式把认定事实笼统地把相关证据类别列出，而对与所认定事实相反的证据，往往不说明不予采信的理由或依据。二是在适用法律法规或司法解释方面，没有叙述为什么要适用该条法律，而是写该犯罪嫌疑人之行为符合某法律某条。三是在处理结论方面，内容简单化，说理性不足。主要表现为，一些检察法律文书无论内容还是格式的设置，都没有针对法律结论释法说理的要求和空间。对案件涉及的是否构成犯罪、构成何种犯罪、为何如此处理等法律问题则是只见结论。如某基层检察院近二年制作的14份相对不起诉书，在适用法律上都是“本案情节轻微，符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十二条之规定，决定不予起诉”的套话。
（二）说理逻辑性差。主要表现在一是提请检察委员会讨论的疑难案件的审查报告中大量存在为说理而说理，说理的内容与被说理的对象联系不紧密，逻辑性不强。二是在制作检察文书时对争议焦点在适用法律方面的案件，却着力于对事实认定的说理，对所采用的证据有争议的却在采用的法条方面大加议论。
（三）说理用语不规范。主要表现在语句不通，用词不当，错字、漏字、多字、错用标点符号等语法毛病较为普遍，有的还采用地方语言，晦涩难懂的文言文，甚至有使用俚语而又不是为了特别叙述需要的，等等，影响了说理的效果。
三、把握好法律监督说理的特性
说理反映了人民检察院对某一特定案件事实确定性质、分清责任的法律观点，是检察官从案件事实得出案件科学结论的法律思维过程，也是核心。因此，说理应把握好说理六个特性：
（一）公正性。公正是对检察工作的基本要求，也是检察的价值目标，更应体现在说理中。说理时，要是非分明，观点正确。
（二）关联性。要把握好案件事实和证据与说理的内在联系，把两者结合起来，给人以顺理成章的感觉，力戒案件事实和证据论证与说理论证脱节，使说理缺乏事实、证据铺垫，成为无本之木。
（三）系统性。说理是对案件进行全面、系统的论证。要通过对认定的事实的定性分析，确认案件的性质。然后，在正确定性的前提下，结合案件的情节，阐明应适用哪些法律处理案件。在法律法规的适用上要准确、规范，不能漏引、错引。对于适用法律的论证，一定要阐明法律规定与案件事实之间的必然联系，证明适用法律的惟一性。
（四）透彻性。用法律、法理，明确当事人的权利义务，讲明是否支持当事人的诉讼主张，支持多少，为什么。如在公诉词中建议法院认定被告人罪责的“说理”中，除了应当表述法定的从重或从轻情节外，还应当全面透彻地向法官阐述对被告人量刑的酌定情节，包括被告人犯罪前的一贯表现、犯罪的动机、时间、地点、手段和侵害的对象、犯罪以后的表现等等。
（五）针对性。说理必须抓住重点和症结点，围绕案件争议焦点展开说理，解决主要矛盾。如起诉书和公诉词刑事案件要针对刑事案件定罪、量刑充分说理；民事行政检察部门在撰写文书时要围绕案件裁判正确与否进行说理等。
（六）建议性。检察机关是法律监督机关，但检察院的法律监督只是程序上的建议权，检察机关虽然有权提出纠正意见，但不能取代监督对象直接使用职权。因此，检察文书的释法说理，实际是对相关法律条例进行司法解释，这样做可以使被监督者“心悦诚服”地接受监督意见，更好地履行检察机关的监督职能。
四、加强检察机关法律监督说理的设想
（一）增强法律监督说理工作，全面提升法律监督水平。我们要充分认识到监督说理是指引、评价检察业务工作的重要标尺。不说理或说理不充分的法律监督是失败的法律监督，说理充分、透彻的法律监督，才是人民满意和富有成效的工作。笔者认为，法律监督工作中的说理方法，主要就是法律论证、法律推理和法律解释。论证就是举出理由证明自己的主张是正确的。一是找准说理位置。要讲清案件事实与法律法规、处理结果之间的因果关系，运用法理分析、阐明适用该法条的道理，让当事人看懂“为什么”。二是突出说理内容。说理内容必须紧紧围绕案件证据来进行，包括证据的甄别、取舍、证明力和证明方向的审查判断等，尤其要分析证据的甄别、取舍，通过对证据的分析判断，让当事人了解真正的案件事实和支撑事实的相关证据。三是讲究说理技巧。具体讲，一是有所侧重。如存疑不起诉就着重说明围绕案件存在的问题，突出对证据不足、不符合起诉条件的论证。二是逻辑严密。说理的过程是查清案件和宣讲法律规定的过程，应力求做到立足事实、依据法律、客观公正，做到论点明确、论据充分、论证有力、环环相扣，逻辑严密。
（二）完善培养、提高检察官说理能力的工作机制。一是完善教育培训机制。要尽量利用现有教育培训资源，在常规检察业务培训教育中增设法律监督说理这一培训专题，开展有针对性的说理培训工作，切实提高检察官在接待当事人、撰写法律文书等法律监督具体工作中的说理能力。二是创建提高说理能力与培养业务专家相结合的检察人才培养模式。要及时把职务犯罪侦查或在某法律适用领域有专长且具有较强说理能力的检察官培养成业务骨干。
万事以人为本，是否善于说理，归根到底还是检察人员的业务素质问题。在推进法治、保护人权、司法民主、构建和谐社会的新形势下，检察机关作出处理决定时，就要说明：该决定所依据的事实有哪些？认定这些事实有什么证据？采信这些证据所依据的理由是什么？对于属于关注焦点的证据没有采信，所依据的理由又是什么？作出处理决定的法律依据又是什么？等等。只有善于说理的检察人员才能较好地完成这些说理任务，否则检察机关维护公平正义的职能就可能落空。为此，我们应当把“善于说理”作为检察人员业务素质的基本要求。每位检察人员在法律监督工作中都要有能力做到说理内容全面、充分、透彻，说理形式科学合理、风格平实明快，只有如此，才能有力推进各项检察业务工作，充分履行法律监督职能。
（三）加强检察人员法律监督说理能力
一是抓好岗位练兵，提高说理本领。在岗位练兵工作中，要在认真分析评估现有说理能力和说理水平的基础上，结合工作内容和工作要求，尝试采用评析典型司法文书、传授说理经验、参与接待群众、共同学习交流等方式，不断总结提高，切实增强检察人员的说理能力。
二是突出主要环节，全面加强监督说理性。法律监督说理范围应是全面的，不管是在刑事法律监督方面还是民事行政法律监督方面，均应重视说理工作。但是，也没有必要不加区分地开展说理工作，而应当突出重点，抓好与群众联系紧密和被监督对象有比较迫切的说理需要的工作环节。除了应在现有基础上提升起诉书。抗诉书的说理质量之外，根据目前的内部分工，还应着重抓好以下做得不够、容易被忽视的环节：职务犯罪侦查工作方面，对有关举报、控告不立案的；侦查监督方面，作不批准逮捕决定；要求对每一起不捕案件进行“释法说理”，制作《不批准逮捕说明书》，即阐明事实认定，不捕的法律依据，让公安机关对该院的认定理由能有一个全面了解；刑事公诉与刑事审判监督方面，主要是作不起诉处理要求进行“释法说理”；监所检察方面，提出纠正违法意见，不同意羁押部门提出的减刑等建议，对控告不予立案的；民事行政法律监督方面，审查申诉后不予立案或不予抗诉、不予提请抗诉的；控告申诉工作方面，对于已经发生法律效力的刑事裁判进行审查后不予立案的，对赔偿申请进行审查，作出予以赔偿或不予赔偿决定的；职务犯罪预防工作方面，提出预防建议的；其他方面，主要是检察机关内部不同部门之间后一诉讼阶段的职能部门与前一诉讼阶段部门的意见不完全一致的、上级检察院处理请示、不抗诉或在出庭支持抗诉等工作中与下级检察院意见不一致的，以及检察委员会工作方面作出的与业务部门或上下级意见不一致的有关决定，均应进一步重视其中的说理工作。
此外，还可考虑通过建立健全考核激励机制，有效加强监督说理。如探索司法文书制作者署名制度，以增强检察人员的职业责任心和职业荣誉感；探索建立司法文书公开制度，将合理范围内的司法文书分别或同时公开，保证公众对检察工作的知情权，方便对司法文书的内外监督；还可考虑建立健全司法文书和群众工作说理情况的评估考核机制，定期评选表彰优秀司法文书，进一步加强法律监督说理性。
[参考文献]
1、 葛洪义 《说理的理论渊源与规范依据》；
2、 陈光中 《阳光司法、文明司法、理性司法的体现》；
3、 周厚先 《检察法律文书释法说理的探索与实践》。
公路、水路交通结构调整意见
交通部
公路、水路交通结构调整意见
新中国成立五十年来，特别是改革开放二十多年来，我国公路、水路交通得到了长足发展，交通基础设施总量达到一定规模，能力有了较大提高，运输市场供求关系发生了重大变化，行业管理体系初步建立，公路、水路交通对经济和社会发展的适应状况有了较大改善。
从新世纪开始，我国将进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。今后五到十年，是我国经济和社会发展的重要时期，是进行经济结构战略性调整的重要时期。为适应国民经济发展和经济结构战略性调整的要求，必须对公路、水路交通结构进行调整，实现资源优化配置，提高效益与质量，全面提升公路、水路交通行业整体素质，加快公路、水路交通现代化进程。
一、公路、水路交通结构存在的主要问题
（一）基础设施
1、公路
九十年代以来，公路建设成绩显著，特别是“九五”期间成为公路发展最快的时期，路网建设步伐加快，服务范围和整体技术水平大幅度提高。以高等级公路为主体的国道主干线系统建设取得重大进展，初步形成连接一些重要城市及地区的高速公路通道，部分经济较发达地区的高速公路网开始形成并发挥出规模效益；路网通达深度有较大提高；站场设施有较大改善。
存在的主要问题是：公路网结构不合理，全国公路主骨架尚未形成，各层次路网规模和其功能、地位相互匹配不够，布局不尽合理，影响整个路网功能和作用的发挥；公路技术等级结构不合理，高速公路偏少，一、二级公路比重偏低，高级、次高级路面里程不足公路总里程的一半，县乡公路技术等级低、抗灾能力弱；区域发展不平衡，西部地区公路技术等级低，行车条件差，通达深度低，与东部地区的差距拉大；客货运枢纽站场建设滞后，布局不合理；公路建设与养护未能做到均衡发展，大量超龄油路失养，养护方式与日益增多的高等级公路养护技术要求之间的矛盾以及养护资金供求矛盾日益突出。
2、沿海港口
改革开放以来，沿海港口建设步伐加快，在总量规模不断扩大的同时，港口结构发生了重大变化。以主枢纽港为核心、地区重要港口为骨干、其他中小港口适当发展的层次格局初步形成；环渤海地区、长江三角洲和珠江三角洲地区初步形成港口群体；一批专业化大型散货码头和集装箱码头建成，促进了煤炭、原油和铁矿石运输系统以及集装箱干支运输网络的发展。
存在的主要问题是：公用码头吞吐能力不足，特别是主枢纽港公用码头超负荷运转。码头数量多，但深水泊位比例低，大型专业化深水码头短缺，尤其是外贸原油和铁矿石码头明显不足，远不能满足我国加大战略性资源进口的需要；集装箱码头建设滞后，特别是能接纳第四代以上集装箱船的码头能力严重不足，且未形成大、中、小码头相互配套衔接，干线港、支线港和喂给港相互协调发展的现代化集装箱运输系统，一些港口的集疏运系统影响港口功能的发挥；液化天然气和液化石油气（LPG、LNG）码头短缺，老港区码头改造和港口功能调整的问题突出，早期建设的杂货码头吨级偏小、装备陈旧落后，一些沿海港口城市老港区位于闹市区，不仅限制了港区货物装卸功能的发挥，而且给城市发展带来了交通拥挤和环境污染等问题；长江、珠江出海航道以及沿海主枢纽港进出港航道条件不适应海运船舶大型化的需要。货主码头的建设尚未形成工业港的规模，缺少同类货主之间、货主与港口之间的有效衔接，货主码头利用率偏低。
3、内河航运
“九五”期间，国家加大了对内河航运基础设施的投入力度，“一纵两横两网”骨干航道建设进展顺利。但总体上内河航运基础设施建设仍处于起步阶段，无论是航道等级结构还是港口设施结构都明显不适应运输发展需要。
存在的主要问题是：航道等级结构不合理，高等级航道里程少，水运主通道仍有一半以上未达到规划标准，江南和珠江三角洲干线航道仍有60％以上未达到规划标准；具有层次结构的航道网尚未形成，主要内河航区间缺乏有效连接，主要航道的上下游通航标准不一，难以组织高效、经济的直达运输；大部分内河港口机械化程度低，专业化泊位少，集装箱码头能力严重缺乏；西部地区航道绝大多数处于原始自然状态，港口无泊位、无货场、无仓库、无机械的“四无”现象普遍。内河水运占地少，运量大，能耗小的优势远没有发挥出来。
（二）运输装备
1、营运车辆
到2000年底，全国民用汽车保有量达到1580万辆，其中从事道路运输的汽车为670万辆，分别为1978年的11倍和37倍。
存在的主要问题是运力结构不合理，车辆总体水平不能适应公路特别是高等级公路的发展。货运车辆以中型普通敞蓬货车为主，高效低耗的重型货车、厢式货车、集装箱拖挂车和各类特种专用汽车所占比重低；高档客车数量少，客运车辆大多技术性能较为落后，经济性、舒适性较差；老旧车辆多，安全性能差；运力布局不合理，农村线路上运力相对缺少，缺乏适合农民出行需要的车辆；车辆生产厂家随意改变车辆实际载重吨位和车辆使用者随意改装车辆超载运输的现象普遍，严重破坏公路设施，增大了公路交通事故风险。
2、船舶
改革开放以来，我国航运业得到了快速的发展，总运力规模比改革开放前增加了3倍多，已成为世界航运大国。
存在的主要问题是：船舶运力结构不合理，船舶总体技术水平低，船舶老化。国际海运船队中的方便旗船队比重呈上升趋势，国旗船队发展缓慢；船队结构不合理，普通干散货船比重高，液体散货船比重远低于世界平均水平，超大型油轮、液化天然气船（LNG）几乎是空白；船舶大型化发展缓慢，船舶平均载重吨位低；内河运输船舶技术状况十分落后，船型、机型、材质杂乱，能耗大，平均吨位低；海事、救助船舶功率小，船速低，功能少，抗风能力弱，船龄老化，难以适应水运事业的发展。
（三）运输组织
1、道路运输
道路运输市场主体已呈多元化，形成了多种经济成分从业者并存竞争的局面，市场机制在配置道路运输资源中日益明显地发挥作用。道路运输业已具有较大规模。
存在的主要问题是：经营主体过于分散，产业集中度低，缺少主导市场发展的大型企业；运输组织落后，货运基本处于单车单放状态；运输信息不畅，车辆空驶现象严重，运输效率和效益低下；经营结构不合理，重客轻货，重干轻支，集装箱、化学危险品、冷藏保鲜以及大件物品等特种运输发展不够，快速货运、现代物流等服务处于起步阶段，道路客运、汽车维修、搬运装卸等服务质量普遍不高；场站的基础性、服务性作用未能得到充分发挥。市场发展不规范，政出多门，区域市场壁垒还没有彻底打破，地方保护主义现象还不同程度存在，监督执法力度不够。
2、水路运输
水运行业生产力水平已有较大提高，集装箱运输迅速发展，大宗散货专业化运输比重不断提高，特种货物运输正在形成规模。大型水运企业集团已经形成并具备一定的市场竞争实力。水运市场体系已初具规模。
存在的主要问题是：管理体制不合理，部门、地区之间仍存在着各自为政、条块分割的现象，港口政企不分；法规体系不完善，水运市场不规范，市场监管存在无法可依、有法不依、执法不严的现象，宏观调控缺乏有效政策，管理手段不强，方法落后，部分地区水上“三乱”还较严重；运输组织方式不合理，大宗散货专业化运输和多式联运等现代运输组织方式在运输体系中尚未占居应有比重，港口功能过于单一，现代综合物流刚刚起步；航运企业内部组织不合理，经营机制不灵活，从业人员素质不高，管理水平低，技术创新能力弱，经营粗放，亏损严重。
二、公路、水路交通结构调整的形势与任务
党的十五届五中全会指出，“实现国民经济持续快速健康发展，必须以提高经济效益为中心，对经济结构进行战略性调整”。目前，公路、水路交通结构存在诸多问题，已经成为制约交通行业提升质量和效益的障碍，结构调整迫在眉睫，势在必行，这是交通行业持续发展和提高效益的必由之路，是深化交通改革的重要内容，不仅是公路、水路交通自身发展的需要，而且关系到国民经济发展的全局。
（1）交通结构调整是适应我国经济结构战略性调整的需要
今后五到十年，国民经济战略性结构调整的主要任务是优化产业结构，全面提高农业、工业、服务业的水平和效益，合理调整生产力布局，逐步推进城镇化，加强基础设施建设，着力改善生态环境，实现可持续发展。经济结构的战略性调整，必然带来交通需求模式的变化，旅客及货主对交通模式的选择观念及行为开始发生重大变化，方便、快捷、舒适、安全、自主等价值取向明显趋强。人们不仅要求“运得了”，更要求“运得好”。批次多、批量小、价值高、随机性强、分散度高的货运需求大大增加；中短途运输需求的增长明显加快，并逐步成为运输需求的主体；区域间主要通道的交通压力日益加大；休闲性出行比例提高，客运需求继续快速增长。为适应新的交通需求模式，必须对现有的公路、水路交通结构进行调整。
（2）交通结构调整是适应经济全球化发展的需要
随着经济全球化的发展和我国加入世贸组织，我国将进一步扩大对外开放，一方面大大拓展了交通运输的发展空间，尤其是外贸运输将空前高涨，凸现海港和内陆高速交通的重要地位，另一方面也向公路、水路交通提出了严峻的挑战。首先，随着国内企业调整进出口商品结构，在保持资源性物资和产品稳定进口的同时，运输货物种类将继续发生结构性变化，现有的基础设施和运输装备结构必须作相应调整；其次，我国加入世贸组织后将进一步开放，为与国际惯例接轨、提高竞争力、增强抗风险能力，公路、水路企业的组织结构和行业管理体制也必须作出相应调整；第三，为维护国家主权，保障水上航行秩序，提高对突发事件应急反应能力，必须尽快改变救助和海事船舶的落后技术状况，建立立体搜巡救助体系。
（3）交通结构调整是加强农业基础地位的需要
调整农业结构，加强农业基础地位，是我国经济结构调整的重点。农业结构的调整对交通需求将产生重大影响。首先，高效农业、生态农业、出口农业和优质农产品的快速发展，不仅使公路交通需求快速增长，而且对运输服务质量提出了更高要求；其次，随着城市化进程加快和农村小城镇的发展，农村人口向城镇集中，向第二、第三产业转移，人口流动加剧，外出经商、务工人数增多，人均出行次数显著增加，客运需求快速增长；第三，改善农村居住和生活条件，必须加强农村道路等基础设施建设，要求农村公路及运输站场必须加快发展，以适应农业结构调整的需要。
（4）交通结构调整是实施西部大开发战略的需要
实施西部大开发战略，首先要以公路建设为重点，加快基础设施建设，力争用五到十年时间，使西部地区基础设施建设有突破性进展，为西部大开发打下良好的开局；水路运输具有其它运输方式不可替代的作用，加快长江、珠江上游航道建设，发展内河航运，通江达海，必将促进交通基础设施在地域上的合理分布，从而达到以交通干线为依托，以线串点，以点带面，有重点地推进开发；同时，必然会加大东、中、西部地区间的经济互补和互惠性合作，促进生产要素在地区间相互流动、资源在全国范围内优化配置和西部经济的快速发展，诱发新的运输需求。
（5）交通结构调整是发展综合运输体系和现代物流的需要
目前交通运输对国民经济的严重制约已经得到缓解，综合运输体系的发展模式已经开始从追求总量规模向注重质量效益转变，各种运输方式相互促进，相互补充，协调发展，共同建设以大运能、高速化、信息互通互连为主要特征的综合运输大通道已成为综合运输体系发展的新趋向。公路、水路交通必须主动适应这种发展趋势，通过调整现有结构，扬长避短，实现在综合运输体系中的准确定位，在不同运输方式的相互竞争、相互促进中不断发展。
现代物流代表了21世纪交通运输现代化的发展趋势，体现了高质量、高附加值的运输服务，有广阔的市场发展空间。随着第三产业的快速发展和跨行业、跨地区竞争的不断加剧，运输业正朝着不断扩展运输功能和服务范围的方向发展，运输将逐步渗透到生产和商贸领域，必将对传统的运输组织、经营手段和服务方式等提出新的要求，要求公路、水路交通结构作出全方位的调整，适应现代物流发展的需要。
（6）交通结构调整是公路、水路交通自身发展再上台阶的需要
交通结构调整，既要解决当前突出的问题，又要着眼于长远发展。八十年代和九十年代初的交通结构调整，是在交通运输严重制约国民经济发展的情况下进行的，因此，把大力加强交通基础设施建设，扩大总量规模，提高交通运输能力作为调整的重点。而这一次调整则是在交通运输严重制约国民经济发展的状况得到缓解的情况下进行的，因此，既要继续加快基础设施建设，争取尽快实现基本适应国民经济和社会发展的需要，更要努力提高公路、水路交通行业的整体素质和效益，满足运输市场以及国民经济和社会发展对公路水路交通提出的优质化要求。要通过加强宏观指导、加大资本投入和技术改造力度，实现产业升级和优化，提高效率、效益和质量；要实施“科教兴交”战略，通过努力提高公路水路交通行业的科技含量，把公路、水路交通的发展转移到主要依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来；要通过体制改革与机制创新，充分发挥市场机制的作用，实现各种生产要素的优化配置，并增强公路、水路交通运输企业的竞争能力和服务意识。
三、公路、水路交通结构调整的指导思想、目标与重点
公路、水路交通结构调整的指导思想是：以党的十五届五中全会精神为指针，以经济效益为中心，以提高行业的整体素质、服务水平和竞争能力为目标。从交通行业的实际出发，把发展作为主题，把结构调整作为主线，在发展中调整，在调整中实现快速发展。要坚持结构调整的市场化取向，充分发挥市场机制和政府调控的双重作用。依靠科技进步和技术创新，促进交通产业升级。坚持综合运输体系协调发展和可持续发展道路，满足国民经济、社会发展和国家安全的需要。
公路结构调整的目标是：到2010年，建成全国公路主骨架，完善干线公路网布局，100%的乡镇和96%的行政村通公路，西部地区基础设施建设取得突破性进展；调整车型结构，提高运输效率，降低运输成本，满足安全、环保、节能及公路对车辆荷载的技术要求；调整运力布局结构，满足不同地区、不同层次对运力结构的实际需要；调整企业结构，促进经营主体集约化、规模化经营和规范化服务，形成由少数骨干企业集团主导行业发展方向、众多中小企业和零散经营业户起补充作用、分层次竞争的市场格局；调整经营结构，形成若干新的经济增长点；调整组织结构，改进运输生产组织，完善运输网络，加强信息化建设，提高组织化程度。要用5至10年的时间，初步建立科学、高效的现代化公路管理体系，基本建成有效供给与需求相适应的具有可持续发展能力的道路运输经济结构，建立起以安全、高效为特征的与其它运输方式发展相协调的现代化道路运输组织系统。
水路结构调整的目标是：到2010年，基本建成上海国际航运中心，集装箱和大型专业化矿石、原油接卸码头基本适应需要，建成长江、珠江三角洲高等级航道网；调整船队结构，实现船舶大型化、专业化、标准化，船舶平均吨位、技术水平普遍提高，平均船龄有所降低，建成具有较强国际竞争力的海运商船队；在调控内河运力总量稳中有降的基础上，提高内河船舶船型标准化程度；调整港航企业所有制结构、组织结构和运输结构，实施企业规模经营和集约化战略，形成多种所有制并存，适应市场需求和市场竞争要求的企业结构，港航企业的市场竞争力普通增强。建立与其他运输方式发展相协调的航运体系，把海运大国建成海运强国。
公路、水路交通结构调整的重点是：
（一）基础设施
1、公路
—— 强化骨架路网。继续把国道主干线系统建设放在首要位置，加快高速公路建设，力争2010年“五纵七横”国道主干线全部建成，形成若干条横贯东西、纵贯南北的公路运输大通道，构筑起以高速公路为主体的全国公路主骨架。
—— 改造干线路网。加快国省干线公路的建设与改造步伐，完善干线公路网布局，提高整体服务水平。东部地区基本建立通达地市级城市的快速公路网，通县级城市的公路以二级以上公路为主；中西部地区通地市级城市的公路以二级公路为主，通县级城市的公路以三级以上为主。力争在2010年，使国道基本达到二级以上标准，形成高标准的干线公路网。
—— 提高通达深度和抗灾能力。要有计划，有步骤地加快农村县乡公路的技术改造，大力发展县乡和乡村公路，进一步提高路网密度，力争到2010年使乡镇和行政村通路率达到100%和96%。要结合小城镇发展规划，加强城镇间公路建设。
—— 完善配套设施。结合国家重点干线公路规划，调整和完善公路主枢纽布局规划。加快以公路主枢纽为主的站场设施建设，尽快形成面向全社会的道路运输站场服务网络。重点发展为快速货物运输、集装箱运输以及危险品、大件、保鲜等专项或特种运输服务的专业货运站场，并逐步向物流中心发展。
—— 加快西部地区公路建设。在重点建设通往西部地区的9条国道主干线的同时，加快打通西部与中部和东部、西南和西北、通江达海、联结周边国家的省际公路通道，逐步形成西部地区公路大通道；以国道建设与改造为重点，提高一般干线公路网的技术等级和服务水平。
2.沿海港口
—— 基本建成上海国际航运中心，发展长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾港口群；在主要干线港建设大型专业化集装箱泊位，相应建设集装箱支线港和喂给港，完善港口集装箱水路集疏运系统，尽快形成集装箱一体化运输体系。
—— 加大沿海主枢纽港的建设力度，拓展港口物流功能，适应综合运输结构调整的要求。加快港口EDI系统建设，扩大港口功能，提高科技含量及效率。
—— 根据国家经济安全和产业布局结构调整的要求，加大原油、铁矿石等大型专业化深水码头的建设力度。
—— 加强对老港区和老旧码头的技术改造，结合城市发展的需要进行功能转换，提高泊位等级及专业化程度，适应钢材、木材、化肥、粮食等散杂货运输的要求。
—— 加强沿海港口布局规划，鼓励建设专业化码头泊位。
—— 加强航道建设，整治浚深主枢纽港出海航道，适应船舶大型化的发展需要。
3．内河航运
——东部地区，重点建设“两网一纵”，按四级及以上航道标准建设和完善长江三角洲骨干航道网，达到大型船舶干支直达。按三级航道标准完善珠江三角洲航道网；结合南水北调东线工程，京杭运河按三级航道标准继续向北延伸。继续对长江、珠江出海航道进行整治。
——中部地区，结合水利综合治理工程，治理长江、珠江干线中游航道和淮河干流中上游主要碍航滩险，改善通航条件；按三级航道标准建设湘江、沅水等主要支流航道。
—— 西部地区，重点建设长江、珠江干线上游航道，建成西部地区沟通东中部地区的水运主通道，加快建设南北盘江、右江、乌江、嘉陵江等支流航道，完成三峡库区水运设施淹没复建。
——完善珠江三角洲、长江干流及其主要支流的集装箱运输系统，逐步使一些重要的集装箱港口发展成为集装卸、仓储、配送一体化的物流中心。
——加强技术改造力度，提高内河港口的机械化水平，适应专业化运输需求。
（二）运输装备
1.车辆
—— 货运车辆，鼓励发展集装箱、冷藏、散装、液罐车等专用运输车辆，大力推广厢式车，重点发展适合高速公路、干线公路的大吨位重型货运汽车列车和短途集散用小型货运汽车，鼓励发展车货总重为20至40吨的多轴重载大型车辆，积极发展适合城市取送货服务和农村公路货运的轻型及多功能车辆。
——客运车辆，推广使用符合营运客车等级制标准的车型，鼓励发展采用空气悬架、下置行李仓、装置冷暖空调的大中型高档客车；发展适合农村客运的安全、实用、经济型客车以及适合到大型批发市场和农民赶集用的客货两用车。
——鼓励使用符合排放要求的柴油车，推广天然气和液化石油气等新型能源车型，加快更新老旧车辆。
2.船舶
远洋、沿海船舶要向大型化、专业化方向发展，重点发展大型散货船、大型油轮、集装箱船、滚装船、液化气船。内河船舶通过调控总量，加快更新运力，重点发展内河自航船、顶推船队、江海直达船、集装箱船和滚装船，适度发展旅游客船，逐步淘汰技术落后的船型，向标准化、系列化和现代化方向发展。支持系统逐步以大功率、多功能、技术先进的救助拖轮替代现有老旧船，确保每个待命点配备技术先进的救助拖轮值班；提高海事船舶航速，加强取证手段；规划并建设立体搜救体系。
（三）运输组织
1．道路运输
—— 深化企业体制改革，引导企业走经营组织化、管理集约化、生产专业化、发展规模化及现代化的道路。重点引导和扶持部分优势企业，按照专业化分工协作和规模经济原则，加快组织结构调整。按照平等、自愿、互利的原则，通过兼并、联合、重组、引进外资等形式，形成一批区域和全国性的具有较强实力并能主导道路运输发展方向的大型运输企业或集团。坚持国有经济有进有退、有所为有所不为的方针，鼓励国有小企业以各种形式放开搞活，走民有民营的道路，并向“小而专、小而特、小而精”的方向发展，引导个体经营业户在自愿的基础上，进行股份制或股份合作制改造，实行公司化经营。
——旅客运输，大力发展快速班车客运，特别是高速公路与其它高等级公路相结合的网络化快速客运；加快农村客运的发展，推行村村通客车工程，客流量大的县乡公路要开行“农村公共汽车”；以快速客运和农村客运为突破口，带动普通班车客运的发展；积极发展旅游客运，依托道路客运网络，开辟旅游客运业务；发展包车客运、客车租赁、出租客运等有市场前景的服务形式。
——货物运输，大力发展国际集装箱、零担、快件、冷藏保鲜、危险品和散装货物运输，鼓励汽车运输企业提供仓储、包装、运输等全过程一体化的第三方服务，积极发展物流业。
——发展道路客货运输相关服务业，形成以不同层次的客、货站（点）为依托，以信息服务、货物代理等中介服务为主要业务的信息化、网络化的运输服务体系。鼓励维修企业实行多元化经营以及连锁式经营，建立门类全、质量好、方便及时的维修救援网络。
——鼓励经营性高速公路按照现代企业制度的要求，组建经营公司，实施规模化经营，经营性高速公路公司向一省一公司和多省联合成立大集团公司方向发展。
2.水路运输
—— 建立和完善水运市场体系，加强市场监管，加快水路运输法规体系建设，为港航企业改革和发展创造良好的外部环境。
——加快运输组织结构调整。客运，要加快实现常规客运向旅游化、高速化、客滚化、区域化方向发展，积极发展陆岛运输、旅客联运。货运，要大力发展国际、沿海、内河集装箱运输，鼓励干线运输，推进内支线运输，不断提高集装化水平；发展商品车滚装运输，推进煤、油、粮、矿等散装专业化运输；推动多式联运，加强与其它运输方式的协调，加快运输结构升级和优化。
—— 推进航运企业改革和内部组织结构的调整。航运企业要建立比较完善的现代企业制度，主动转向市场，以市场为中心转换经营机制，扩大经营规模，提高经济效益、科技开发能力、市场竞争能力和抗风险能力。全面提高企业经营管理水平和从业人员素质。要积极改革和调整经营方式和运输生产结构，遵循经济规律，以资本为纽带，组建跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大型企业和企业集团，实现规模化经营。在国际航运主要领域，国有航运经济要起主导作用，鼓励多种经济成分共同协调发展。
四、推进公路、水路交通结构调整的主要措施
1.制定交通发展战略和行业政策
抓紧制订公路、水路交通发展战略和行业政策，提出交通发展长远战略目标、战略重点、分阶段实施步骤和重大政策，对交通行业发展进行指导和规范，使交通结构调整的方向与公路、水路交通发展的重点相一致，以交通发展战略和行业政策指导结构调整。
2.加快法制化建设
加强公路水路交通行业法律法规建设，力争用5年左右时间建立以《公路法》、《道路运输法》、《港口法》、《航道法》、《航运法》、《海上交通安全法》、《船员法》、《海商法》等为龙头，以相应的《公路管理条例》、《道路运输条例》、《收费公路管理条例》、《水路运输管理条例》、《国际海运管理条例》、《港口岸线管理条例》等为骨干的配套法规体系，并修正有关法规中与国际惯例不衔接的条款，依法进行行业管理和结构调整，并同时要坚持立法与执法并重，执法与监督并举。
3.继续加快交通基础设施建设
今后五至十年，交通基础设施建设的重点要与结构调整的方向相一致，充分发挥投资政策的导向作用，加大结构调整的力度。
公路建设，要继续集中力量加快国道主干线的建设，加大国省干线公路网的建设和改造的资金投入，要继续坚持“贷款修路，收费还贷”政策，扩大“以工代赈”成果，积极利用国际金融组织和外国政府贷款以及民间资本，优先安排西部地区公路建设，加大对西部地区公路建设的投资倾斜力度。
水运建设，要积极推进港口布局结构和功能结构的调整，加快沿海港口基础设施建设，鼓励多种方式、多方投资建设经营港口设施；对港口建设用地实行优惠政策，鼓励老港口采用土地置换方式盘活资产，筹集资金建设新港区；加大内河航运建设的投资力度；积极鼓励吸收境内外资本，参与内河港口和航电枢纽等内河航运综合开发建设；允许开发建设者对内河航道、港口附近的荒滩及工程吹填造地，实施土地资源综合开发利用。
全面推行交通基础设施建设招投标制和工程监理制度，提高工程建设质量。
4.加强运输市场建设
为到2010年建成完善的运输市场体系，要积极推进道路、水路运输市场建设，各级交通行政主管部门要退出直接参与的经营活动，为企业创造公平、公正、公开的竞争环境；要推进价格改革，完善市场形成价格机制；要把工作重心转向制定市场准入标准、规范市场运作规则、对市场实施监督和管理、发布各类交通信息；要扶植中介机构，发挥行业协会的作用，使中介机构真正成为联系企业和政府的桥梁与纽带；要改革运输审批制度，简化审批程序，在条件成熟的领域实行登记备案制。
5.加大体制改革力度
深化公路管理体制改革，逐步建立统一领导、分级负责、权责分明、政令畅通、工作规范、运营良好的管理体制。加大对收费公路行业管理力度，由省级交通主管部门统一管理收费公路设立、收费站点设置、收费标准确定等；推进养护运行机制改革，建立和完善适合社会主义市场经济体制的养护生产组织模式，全面推行定额养护和计量支付。在有条件的地方要加快实行养护工程招标、竞标制度；加快道路运政管理体制改革，省级交通主管部门要在经费管理、人事用工制度等方面加大垂直管理力度，建立一支高素质的道路运政管理队伍。
深化水运体制改革，按照政企分开、责权一致、精简高效的原则，理顺中央与地方的关系，逐步完善办事高效、运转协调、行为规范的水运行政管理体系，逐步建立满足市场监管需要的高素质的水运管理队伍；积极推进港口管理体制改革，实行政企分开。
港口建设管理模式要从目前以审批项目为主转向对重点建设布局规划和岸线资源进行管理，并依据总体规划和专业规划，简化审批程序，适时加快建设进度。制定相应的规章并经批准，鼓励货主码头向社会开放经营。
6.制定鼓励运力优化的相关政策
针对目前营运车辆过路过桥费负担过重，运输成本过高，长途运输效益差的问题，制定与运输发展政策相一致的公路通行费征收办法。从降低集装箱专用车、厢式货车等鼓励发展车型的收费标准入手，研究制定对营业性运输车辆实行优惠的政策，以鼓励道路运输向专业化方向发展。制订相关措施和鼓励各地建立运输车辆更新改造补贴资金，加快淘汰耗能高，性能差的老旧车辆，限制和淘汰低速重载车辆，限制和淘汰标记吨位改小和轴荷超限的普通货车的发展。建立以技术状况为准则的营运车辆进退运输市场的制度。
与有关部门协调配合，共同建立和完善公路运输车辆制造、改装和使用管理有关的法规体系。
7.加强水上运力调控，推进航运企业改革，提高对外开放质量
综合运用经济、技术、法律和必要的行政手段，调控运力总量，优化运力结构，提高船舶技术水平。研究建立船舶特别登记制度等政策措施，引导中国资本船舶在国内登记、悬挂五星红旗。通过制定和推行内河船型标准化、建立船舶更新改造专项补贴基金、建立船龄标准并与船舶技术标准相结合的老旧船舶市场准入和退出制度、推行沿海主要运力投入的招标制度等措施，优化运力结构，削减过剩运力，推进沿海老旧船舶的更新和内河船舶标准化进程。
进一步扩大对外开放范围,提高开放质量和水平，逐步与国际市场接轨。改革市场准入审批制度，逐步取消班轮、船代、外国航商在华商业存在等方面的数量和地域限制等保护措施,进一步开放我国的国际航运市场。同时，用国际通行的规则来保护我国的航运利益，研究建立我国进口物资运输权保障机制,清理和规范现有的开放领域。
8.加强运输企业资质管理，规范市场经营行为
建立严格的运输企业资质管理认可制度和监督检查制度，对达不到资质条件的要限期整改，整改后仍达不到要求的，取消经营资格。通过实施资质管理制度，促进航运业结构优化和升级，达到全面提高企业管理素质和安全管理水平的目的。通过评定道路运输企业经营资质等级，实现道路运输市场的合理分工，规范市场经营行为，提高服务水平。
加强市场监督，促进公平竞争，提高服务质量。清理整顿运输市场，保护合法经营，打击非法运输；加大对违法经营扰乱运输市场秩序的处罚力度，情节严重的取消其经营资格；加强对运输企业盲目杀价、恶性竞争行为的监督和管理，稳定运输价格；制止各种滥用优势地位、排斥竞争、强行服务的行为，建立竞争有序的运输市场。
9.加大科技投入，依靠科技进步
扩大科研资金来源，加大政府对基础性、关键性重大科研项目的投入力度。紧紧围绕交通基础设施建设和运输生产中关系全局的关键技术，带动交通行业总体技术水平提高，集中力量在高等级公路建设养护技术、高等级公路网络运营管理技术、大跨径桥梁施工和养护技术、深水筑港技术、内河航道整治技术以及智能交通系统等领域有所突破；加大对西部交通建设科研经费的投入，组织力量对西部地区交通建设有重大影响的课题进行科技攻关，提高西部地区交通建设的科技含量和技术水平。鼓励使用先进技术，研究先进运输组织方式和管理方式。
全面推动交通信息化规划和建设工作，各级交通部门要加大信息化建设的投入，健全信息化工作组织机构，加强对信息化队伍的培训，全面提高交通行业信息化水平。以交通运输管理信息系统及客货运输信息系统、交通科技信息网、交通运输EDI信息网、全国水运管理信息网、水路客运电脑售票网、水上安全监督信息网为基础，形成交通运输信息服务和电子商务运作体系。
10.提高交通从业人员素质，加强交通行业人力资源储备
加大对执法管理人员的培训、考核、轮岗等工作力度，逐步建立优胜劣汰的用人机制，努力建立一支装备精良、技术先进、着装整齐统一、指挥灵便的高素质执法管理队伍。对交通从业人员，特别是关键岗位等人员，要加强职业道德和职业素质培训，实行持证上岗制度。加强运输政策，经济理论，法律法规和业务知识培训，形成经营者依法经营，管理者依法行政的行业新风，以适应结构调整和发展的需要。研究培育和吸引人才机制，保持交通行业充满活力。
为保证公路、水路交通结构调整顺利实施，各地交通主管部门也要结合本地区实际，制订相关措施，全面推进结构调整工作。
中华人民共和国交通部
二ＯＯ一年四月
