地质灾害防治工程监理单位资格管理办法
地矿部
地质灾害防治工程监理单位资格管理办法
1993年10月6日，地矿部
第一章 总 则
第一条 为保证地质灾害防治工程质量，控制施工工期和造价，加强对防治工程监理单位的资格管理，特制定本办法。
第二条 地质灾害防治工程监理，是指已取得监理单位资格证书的监理单位，受防治工程项目委托单位指派，对防治工程施工进行监督和管理的活动。
第三条 地质灾害防治工程监理单位将为专业性单位、专业类别可以是一种或几种，在证书中予以明确。
第四条 地质灾害防治工程监理单位资格，是指从事监理业务的单位应具备的人员素质和结构、专业技能和设备、管理水平和监理业绩，以及资金数量等。
监理单位的资格分为甲、乙、丙三个等级。
第五条 国务院和省、自治区、直辖市地质矿产行政主管部门是地质灾害防治的主管部门。国务院地质矿产行政主管部门负责甲、乙两级地质灾害防治工程监理单位资格的审批和管理；省、自治区、直辖市地质矿产行政主管部门负责丙级地质灾害防治工程监理单位资格的审批和管理。
第二章 监理单位资格分级标准和业务范围
第六条 监理单位资格分级标准如下：
一、甲级
1．由取得监理资格证书的在职高级工程师（即高级监理工程师，含地质、设计、施工，下同）或高级经济师（即高级监理经济师）任单位负责人，或由高级监理工程师任技术负责人。
2．取得监理资格证书的工程技术人员不少于20人，且专业配套齐全，其中高级监理工程师不少于5人，高级监理经济师不少于2人。
3．一般应当监理过一项大型地质灾害防治工程项目。
4．有为开展监理业务所必需的比较先进、配套的设备和仪器。注册资金不少于100万元。
二、乙级
1．由取得监理资格证书的在职高级监理工程师或高级监理经济师任单位负责人，或由高级监理工程师任技术负责人。
2．取得监理工程师证书的工程技术人员不少于10人，且专业配套齐全，其中高级监理工程师不少于3人，高级监理经济师不少于1人。
3．一般应当监理过一项中型地质灾害防治工程项目。
4．有为开展监理业务所必需的设备和仪器，注册资金不少于50万元。
三、丙级
1．由取得监理资格证书的在职监理工程师或监理经济师及其以上职称的技术人员任单位负责人，或由监理工程师及其以上职称的技术人员任技术负责人。
2．取得监理工程师资格证书的工程技术人员不少于5人，且主要专业配套，其中监理工程师及其以上职称的技术人员不少于2人，监理经济师不少于1人。
3．一般应当监理过一项小型地质灾害防治工程项目。
4．有为开展监理业务所必需的设备和仪器。注册资金不少于10万元。
第七条 监理单位的监理业务范围如下：
一、甲级监理单位可以在全国范围内承担各种等级地质灾害防治工程的监理业务。
二、乙级监理单位可以在全国范围内承担中型（含）以下地质灾害防治工程的监理业务。
三、丙级监理单位可以在本省、自治区、直辖市范围内承担小型地质灾害防治工程的监理业务。
第八条 监理必须在核定的监理范围内从事监理业务，不得擅自越级承接监理业务。
第三章 监理的资格审批和管理
第九条 设立监理单位或申请兼承监理业务的单位（以下简称申请单位），必须向资格管理部门提交监理申请书。申请书的内容如下：
一、单位名称和地址；
二、法定代表人和技术负责人的姓名、年龄、学历、专业、职称和工作简历；
三、拟担任监理工作的技术人员一览表，包括姓名、年龄、学历、专业、职称等；
四、单位所有制性质；
五、主要工作业绩；
六、主要设备、仪器注册资金和资产负债表；
七、业务范围。
第十条 资格管理部门对申请单位提交的申请书，经审查无误后发给单位的和个人的《监理申请批准书》。取得批准书的单位，必须向所在地工商行政管理机关申请注册登记，经核准登记注册和领取《营业执照》后方可从事监理市场活动。
监理单位应当在所在地建设银行开立帐户，并接受财务监督。
第十一条 监理单位自领取法人《营业执照》之日起二年内暂不核定资格等级。二年期满后向资格管理部门申请核定资格等级。申请核定资格等级时必须提交如下材料：
一、定级申请书；
二、《监理申请批准书》和《营业执照》副本；
三、法定代表人、技术负责人和监理技术人员的有关证件；
四、《监理业务手册》；
五、监理的工程质量、业绩等有关证明文件。
监理单位的定级申请材料，必须经监理单位的上级主管部门（或单位，均为厅局级，下同）审核并签署意见。
第十二条 资格管理部门对监理单位的定级申请材料，经初审后邀请专家（10人左右）组成考核组，对单位和技术人员进行考核。对考核合格的单位，经审批后发给相应级别的《资格等级证书》，对考核合格的个人发给相应级别的监理证书。
第十三条 资格管理部门对监理单位的资格等级，每年进行一次年检。监理单位必须在每年的第一季度填写年检表，经其上级主管部门审核后报送资格管理部门复审。
第十四条 监理单位的资格等级每三年核定一次。对不符合原定资格等级的予以降级。核定资格等级时也可以申请升级。申请升级的监理单位必须向资格管理部门报送资格升级申请书和第十一条二至五项所列名称的新材料。升级申请书和新材料也必须经申请单位上级主管部门审核并签署意见。资格管理部门对监理单位的升级申请材料经按第十二条规定的初审、考核和审批过程，对符合升级标准的发给相应级别的《资格等级证书》，同时收回原《资格等级证书》。监理技术人员的升级或降级，参照上述程序进行。
第十五条 监理单位发生下列情况之一的，必须先向资格管理部门办理有关手续后，再向工商行政管理机关申请办理变更登记或注销登记，并在与其工作范围相当的地区或全国性报纸上公告：
一、分立或合并，应向资格管理部门交回全部证书，经重新申请、考核、审批后取得新的证书；
二、歇业、宣告破产或因其他原因终止业务，应向资格管理部门备案，并交回其全部证书；
三、法定代表人、技术负责人变更时，应向资格管理部门办理变更手续。
监理单位分立、合并或终止时，必须保护其财产，依法清理债权、债务。
第十六条 监理单位有下列行为之一的，由资格管理部门根据其情节轻重，分别给予警告、通报批评、罚款、停业整顿、降低资格等级、吊销证书的处罚；构成犯罪的由司法机关依法追究主要责任者的刑事责任：
一、申请监理或资格定级、每年年检、三年核定、申请升级时隐瞒真实情况，弄虚作假的；
二、超越核定的监理业务范围或未经批准擅自从事监理活动的；
三、涂改、转让、出借、出租、出卖、伪造证书的；
四、不按时报送年检表和核定资格材料，又未及时报告理由的；
五、变更或终止监理业务，不及时办理手续的；
六、因监理过失造成重大事故的；
七、徇私舞弊、损害委托单位或被监理单位利益的。
当事单位和当事人对行政处罚不服的，可以在收到处罚通知之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在收到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉。也可以直接向人民法院起诉。逾期不申请复议或不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四章 附 则
第十七条 本办法由地质矿产部负责解释。
第十八条 本办法自1994年1月1日起执行。
附表（略）
丁延松 山东政法学院 讲师
关键词: 秘密侦查/立法比较/现实困境/法治化
内容提要: 秘密侦查作为一种打击追诉犯罪的特殊侦查手段，在现代各国侦查实践中被普遍应用。我国立法对秘密侦查缺乏明确而详尽的规定，这与国外的立法规定相差甚远，也不符合建设法治国家对人权保障的要求。在依法治国、建设社会主义法治国家的语境下，基于程序正义理念的要求，亟需实现我国秘密侦查的法治化，以限制公权力对私权利的侵犯，确保在惩治犯罪和保障人权之间达到必要的平衡。
随着科学技术的不断更新和社会的飞速发展，在刑事犯罪领域不仅涌现出黑社会犯罪、恐怖活动犯罪、跨国犯罪等新类型的犯罪，而且毒品犯罪、职务犯罪、经济犯罪等传统型犯罪也日趋高组织化、强隐秘化、高智能化。这些犯罪所具有的极强隐蔽性和反侦查功能，对侦查工作提出了严峻的挑战，传统的侦查措施在侦破现代犯罪上就表现出日益明显的局限性。为了应对犯罪形势出现的新变化，秘密侦查作为打击追诉犯罪的特殊侦查手段便在各国的侦查实践中得到广泛使用。然而，鉴于秘密侦查所具有的强隐蔽性和易侵权性，我们又不得不面对秘密侦查的“双刃剑”功效，其在给侦查机关带来执法利益的同时，也就天然地蕴涵着侵犯公民权利和滥用的风险。为此，现代法治国家从保障公民个人权益出发，对刑事司法中秘密侦查措施的运用都进行了全面规范和控制。在我国的刑事司法实践中，秘密侦查也得到比较广泛的应用，但立法鲜有规定，这不仅使我国司法实践中秘密侦查措施的采取无法受到法律的有效规制，更为严重的是妨碍了我国侦查法治化建设的进程，这极不符合建设法治国家对人权保障的要求。因此，我国亟需对秘密侦查实行有效的法律控制，实现秘密侦查的法治化，以限制公权力对私权利的侵犯，确保在惩治犯罪和保障人权之间达到必要的平衡。
一、我国秘密侦查的立法现状及现实困境
我国关于秘密侦查的立法依然是个空白，既没有专门规制秘密侦查的单行法，也没有在刑事诉讼法典及相关的司法解释中对秘密侦查手段予以规定。只有极少数原则性的规定涉及到秘密侦查措施，或者是侦查机关的一些内部规定来规范秘密侦查措施，致使秘密侦查的使用置于“隐形法”的调整之下，各地侦查机关在使用秘密侦查措施上也存在一定程度的随意性。目前，我国侦查机关使用秘密侦查手段的法律依据主要来源于两个：一是1993年颁布的《国家安全法》第10条规定：“国家安全机关因侦察危害国家安全行为的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采用技术侦察措施。”二是1995年通过的《人民警察法》第16条规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，根据国家有关规定，经过严格的批准手续，可以采用技术侦察措施。”除此之外，我国法律再无片言只语予以规范。对公民权利影响如此重大的措施，仅仅由国家的部门规制来调整，在全世界都极为少见，称之为“法外立法”并不为过。至于1984年公安部制定的《刑事特情工作细则》和2000年通过的《公安部关于技术侦察手段的规定》，只是公安（国安）机关内部通行的办案规则，导致所谓的“国家有关规定”、“严格的批准手续”究竟为何物，不足为外人道也。这显然与现代刑事诉讼基本价值和法治国家的要求相违背。可见，我国关于秘密侦查的立法极不完备，在司法实践中很容易陷入困境。
1．立法的缺失导致秘密侦查在实践中的适用不规范。在实践中，公安机关为了保护卧底侦查人员和特情，在向检察机关移送有关卧底侦查员或特情参与案件的事实材料时，对卧底侦查员以同案犯或重要证人的形式出现，并以“在逃”或“另案处理”为由，不移送材料。而检察机关在起诉此类案件时，因无明文的法律规定，存在一种盲目性和无奈性。法院在审理这类案件时，由于法律没有对因秘密侦查手段获取的证据的可采性予以规定，存在着一种不确定性和无序性。[1]（P101）这种做法很不规范，是无奈的变通之举。现行法律对秘密侦查规定的神秘化倾向，严重影响了国家法律的统一实施和国家司法机关公正的形象。
2．秘密侦查行为的合法性受到质疑。由于没有明确的法律授权，仅仅依照部门规章、政策行事，我国采取秘密侦查办案的侦查人员要承受着合法与非法的质疑。这也导致了侦查人员心里没底，加之具体的界限不明，秘密侦查人员本身就处于一种合法与非法的边界地带。
3．容易造成对公民权利的侵犯。秘密侦查本身就具有易侵权性，再加上法律没有对秘密侦查的适用程序进行完善的规定，导致秘密侦查措施的滥用。如果随意采用秘密侦查手段，会产生侵犯公民基本权利的严重后果，即这种方法的使用往往会侵犯有关人员的合法权利，如隐私权、通讯自由权等。
4．缺乏外部的有效监督。目前，秘密侦查并未纳入刑事诉讼法调整的范围内，而是由公安（国安）机关内部的操作规则予以规范和实施，实行的是自我约束、内部审查、同体监督，具有不透明性，无法在外部形成有效的监督机制，其实质在一定程度上是一种“黑箱操作”。这种制度设计很容易导致侦查机关在无任何外部监督制约的情况下行使秘密侦查权，为了快速有效侦破案件，动辄采用秘密侦查手段，产生侵犯公民基本权利的严重后果。
5．秘密侦查获取的证据不能作为定案的根据。由于法律没有明确授权侦查机关采取秘密侦查措施的权力，法律对特殊手段获取的证据的可采性问题也没有任何的规定，因此，通过这些侦查手段获取的证据，不能直接进入审判程序，必须经过“证据转换”，即对秘密侦查的结果必须通过刑事诉讼程序予以“公开化”，否则无法确保诉讼的公正性和效率。秘密侦查获取的资料“只能在分析案情时使用，不能在审判中直接作为证据使用。如果要在法庭上作为证据使用，需要在此前一定时间内告知有关案件各方秘密取证之信息，将其公开化后方能作为合法的证据使用”。[2]（P306）但“证据转换”的法律依据以及经转换的证据的合法性却有待考证，况且有些证据也是无法“转换”的。可见，秘密侦查有必要进行法治化。
二、秘密侦查立法的域外考察
由于秘密侦查措施的适用时常发生控制犯罪与保障人权的利益冲突，现代各国为了保持两者之间的平衡，都十分重视对秘密侦查的立法，对其适用做出了明确规定。不仅可以使秘密侦查获得有效的授权，保证侦查手段的理性选择与行使，而且能够将可能发生的对公民权利的侵害降至最低。大陆法系国家采用诉讼法律模式，在其刑事诉讼法中对秘密侦查做出规定。联邦德国在1975年修正《刑事诉讼法》时增加了关于“监视电信通讯”的规定；1992年9月23日正式生效实施的《对抗组织犯罪法案》新增了关于“卧底侦查”规定；1998年修订的《德国的刑事诉讼法典》在第110a－110e条对卧底侦查做了详尽的规定，[3]（P27）在第100条对监听、录音的适用对象、条件做出了明确规定。[4]（P453）法国于1991年在《刑事诉讼法典》中增加了“电讯的截留”一节，对秘密监听的程序问题做出了详细规定。[5]（P124）2001年修订的《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第186条对监听做了规定：“如果有足够的理由认为，犯罪嫌疑人、刑事被告人和其他人的电话和其他谈话可能含有对刑事案件有意义的内容，则在严重犯罪和特别严重犯罪案件中允许监听和录音，监听和录音根据法院依照本法典第165条做出的决定进行。”该法还对监听和录音的申请、期限和使用等问题做出了具体明确的规定。[6]（P145－147）
英美法系国家采取综合法律模式对监听、乔装侦查等秘密侦查方法进行规定。美国国会1968年通过《综合犯罪控制与街道安全法》对秘密监听、录音做出了具体规定。美国联邦调查局于1981年颁布了《乔装侦查行动准则》，以加强对乔装侦查行动的内部控制与责任约束机制，其后又分别在1992年、2002年两度修改此准则。[7]英国议会1985年通过的《电讯截获法》，一方面将非法截获通讯规定为犯罪，同时也赋予了警察和情报部门在一定条件下截获通讯的权力。
纵观德、法、俄、美、英等国家有关秘密侦查的立法，无论采取何种模式，都是通过明确的制定法对秘密侦查进行规范，使秘密侦查的进行均处于一种有法可依的状态。可见这些国家的秘密侦查正在实现法治化，都是力求在“控制犯罪”和“保障人权”间求得平衡。尽管各国的秘密侦查立法问题在具体规定方面不尽一致，但是均涉及以下五个方面：
1．适用的犯罪范围。秘密侦查作为一种极易因侵犯公民权利而成为非法侦查的特殊侦查行为，必须严格限制其适用范围，这也是法治国家的共识。总的来说，秘密侦查主要适用于两类犯罪：一是重罪，即处罚较重的犯罪，如美国1968年《综合犯罪控制与街道安全条例》规定秘密侦查适用以下犯罪：间谍罪、叛国罪、谋杀罪、抢劫罪、贿赂政府官员罪、贩毒罪、敲诈勒索罪等12种犯罪。意大利《刑事诉讼法典》第266条规定“在下列有关的刑事诉讼中允许对谈话、电话和其他形式的电讯联系进行窃听：（1）依照第4条的规定依法应判处无期徒刑或者5年以上有期徒刑的非过失犯罪；（2）依照第4条的规定应判处5年以上有期徒刑的妨害公共管理的犯罪……”针对这类犯罪采用秘密侦查措施足以抵消因侵害公民隐私权而带来的负面影响。二是组织化、智能化、隐秘化的特殊类型的犯罪。由于其犯罪行为的特点，给侦查机关的侦查带来重重困难，侦查机关不采用秘密侦查，实难发现并侦破犯罪。
2．适用的必要性。德国《刑事诉讼法》第100条a规定，只有在以其他方式不能或难以查明案情、侦查被控制的住所的条件下，才允许命令监视、录制电讯往来。[3]（P31）美国《综合犯罪控制与街道安全法》规定，只有在常规侦查措施已经失败或不可能成功或过于危险时才能采用秘密监听手段。[8]（P356）由此可见，秘密侦查只有在常规性侦查措施难以查清案情时才能采用。这是基于秘密侦查措施是非公开进行的，难以受到外部有效监控，并且该措施往往直接触及公民个人的隐私权利的考虑。
3．秘密侦查的对象要具有相关性。即秘密侦查的采取只用来针对被指控人员及相关事实。为防止国家权力的过度扩张，这就要求秘密侦查只能针对犯罪嫌疑人及其犯罪事实才能使用。德国《刑事诉讼法》第100条a第5款规定，进行监听原则上只能针对犯罪嫌疑人而采用，只有在例外情况下才适用与案件有关联的其他人员。[3]（P31）
4．秘密侦查必须经过司法审查方能适用。由于秘密侦查措施是无需取得犯罪嫌疑人、被告人同意的强制性侦查措施，为了防止侦查机关在实施过程中侵犯公民的个人权利，西方各国均规定秘密侦查措施的适用，须经侦查机关提出申请、法官审查批准才能适用。如德国《刑事诉讼法》第100条b第1款规定，对电讯来往是否监视、录制，只允许由法官决定，在延误有危险时也可以由检察院决定。[3]（P33）
5．权利的司法救济。为实现国家秘密侦查权与公民隐私权对抗中的平衡，各国立法一般规定广泛的司法救济措施以对不当秘密侦查行为进行合理地抗辩。如侦查对象对秘密侦查所获得的信息有审查和提出异议权。对秘密侦查所获得的非法证据享有请求排除权。辩护方享有秘密侦查所获得信息的使用权和对非法秘密侦查行为的民事求偿权。美国《综合犯罪控制与街道安全法》规定，通讯被非法监听、泄露及非法使用者有权对非法行为实施者提起民事诉讼。[8]（P360）
三、实现我国秘密侦查法治化的出路
当今的中国社会正在由传统经济向现代经济转变，传统的以道德教化和行政命令为手段的治国理念已经不适应现代治国的需要，于是我国提出了依法治国，建设现代法治国家的基本治国方略。“法治意味着政府除非实施众所周知的规则以外不得对个人实施强制，所以它构成了对政府机关的一切权力的限制”。[9]（P260）可见，现代法治的基本原则绝对不是旨在对公民施行法律压制，而应该是一种限制政府权力的控制手段和保护公民权利的保障措施。所以“作为法治来说，其所治的关键在于治权”。[10]（P92）由于我国目前并没有形成符合法治原则的秘密侦查制度，而这有可能导致权力的恣意和对人权的威胁。所以，秘密侦查法治化的问题，从本质上来说就是如何对秘密侦查权进行有效控制，从而维护公民合法权利的问题。正如德国历史学家迈内克所说：“一个被授予权力的人，总是面临着滥用权力的诱惑、面临着逾越正义与道德界线的诱惑。人们可以将它比作附在权力上的一种咒语——它是不可抵抗的。”[11]（P362）针对秘密侦查措施在我国司法实践中运用所存在的问题，我们应在现代法治和人权保障的观念下，本着学习和发展的精神，充分考虑我国的实际情况，合理借鉴国外的合理立法经验，将秘密侦查纳入刑事诉讼法的统一调整范畴，从而实现秘密侦查措施的法治化。
（一）明确秘密侦查的性质定位
现代刑事诉讼行为理论认为，侦查行为属于刑事诉讼行为的范畴。秘密侦查作为行使侦查权的一种方式，自然是诉讼行为、侦查行为，理应受到刑事诉讼法的调整。何况任何国家行为的实施都需要有法律上的依据，秘密侦查也只有处于法律的控制之下，才能符合法治国家的本质要求。否则，权力一旦失去了约束，其所具有的天然扩张属性必然导致其被滥用。
