摘要：
近年来，随着我国经济社会迅猛发展，各种社会问题错综复杂，演化出一系列带有共性的社会矛盾，由此带来的法律问题也呈现出发散式趋势。激烈的社会矛盾往往最终反映到法院受理的各类案件中，法院对此必须作出积极回应，化解社会矛盾带来的冲击。审判监督程序在法院参与社会管理、促进社会和谐进步等宏观层面，在纠正冤假错案、化解涉法信访、实现案结事了的等微观层面，都发挥着越来越重要的不可替代的功能和作用。新证据是启动审判监督程序的重要缘由，然而，由于法院不得不面对传统观念与现代理念之间的冲突与博弈，面对来自法理之外的情感、道德等多重评判与压力。有关审判监督程序中新证据运用还存在不少争议。新证据的取得、举证、质证、采信等实际程序上运用，必须遵循法律事实与客观事实的有机统一、公正与效率兼顾、有错必纠与既判力的协调、公权力行使与私权利维护平衡等现代司法理念。我们从法理视角对此进行了多维思考，结合司法应用实践，来探索这些传统与现代理念之间冲突的症结和困境所在，并作出理性的思考与判断，以期对秉承现代司法理念，实现审判监督程序实体正义与程序正义并重的基本价值取向而有所裨益。
【关键词】民商事 新证据 多维 思辨
一、客观事实与法律事实：新证据启动审判监督程序的两难选择
从物质与意识的辩证关系来看，客观事实是一种物质存在，法律事实却是意识层面之下的客观存在。“从法哲学的角度来看，法律事实是事实的一种，是被法律所处理的或带有法律性质的社会范围内的事实。” 我国传统司法理念中，存在实事求是的基本理念，“以事实为根据，以法律为准绳”是到目前为止仍然存在甚至适用的传统司法理念，这种观念也比较符合社会公众的基本道德判断。然而，事物是不断运动和发展变化的过程，客观事实的发生，反映到司法程序中，已经无法完全复原。无论是当事人的角度，还是社会公众，甚至是司法机关，都无法真正完全的复原已经发生的客观事实。对于客观事实的完全再现，只是理论上的追求和表述。对于已经发生的客观事实的复原，都要加入人的主观认识成分。传统的司法理念中对于客观事实的极端和完全的追求，是无法实现的。无论是使用何种类型的证据，也无论是直接证据还是间接证据，理论上都无法完全再现已经过去的客观事实。
审判监督程序中对于新证据的运用，无非就是为了实现处理法律事实与客观事实出现脱节这个焦点问题。不少当事人认为所自己主张的客观事实，没有得到司法机关的认可和认定。自己受到了冤枉，而信访不止，无数次的申诉。当事人因为没有实质意义上的新证据支持自己的主张仍然固执己见，造成司法机关十分被动。民商事审判监督程序的传统司法理念中，新证据的作用完全是为了证实客观事实，而推翻通过审判程序确立的法律事实。这种对于客观事实的苛刻追求，是违背现代司法理念确立的规则与原理的。“以诉讼的方法令人完全确信地重现过去是不可能的”。 在这种背景下，以当事人获取的所谓新证据而轻易启动审判监督程序是不可取的。司法实践中，有的当事人仅凭获取了一些间接证据，如获取不同的证人证言，来试图启动对具有直接证据支持的法院认定的法律事实的审判监督程序，这种现象还比较突出。对于以新证据启动审判监督程序应该进行听证，确保法律事实与客观事实认定与运用在司法程序中的正确实施，慎重对待这种对于客观事实片面追求的申诉请求。
新证据的认定和运用在当事人和司法机关之间，存在理念上的冲突，这是树立现代司法理念需要解决的突出问题。对于法律事实的尊重，也是遵循一定的审判程序而得到的。对于经过法律程序而获得法律事实，这是程序正义之后的结果。这种结果必须受到尊重，这是现代司法理念的基本内容。传统理念中普遍存在“重实体、轻程序”的观念。程序正义具有独立的应用价值。“不按程序办事尽管可能带来一时的方便, 但这样做的代价非常高, 甚至会危及统治体制的正统性。” 对于原审生效判决生效后，当事人或司法机关取得的新证据，不能认为原审判决认定的法律事实错误。如果尊重程序正义，可以以新证据重新发起一个诉讼，来重新确立客观事实支撑的新的法律事实。“承认认识的相对性也就等于肯定了法律事实的合理性”。 司法实践中有一个案，被告因为自己书写的欠条没有抽回，而原告书写的还款收条却没有找到而败诉，被判偿还借款五万元及利息，但若干年后搬家后找到了原告的收条。这种情形下，不能认为原判认定的法律事实存在错误，因为法院遵循了民事证据规则，遵循了程序正义，正确认定了法律事实。被告如果已经依据原判内容履行了付款义务，可以依据收条进行重新发动一个诉讼，以原审原告不当得利为案由，进行重新诉讼，而不是以有新证据为由，启动审判监督程序后重新作出裁判，进行执行回转。
二、公正与效率:新证据运用的法经济学思考
公正与效率是司法权正常发挥社会调节作用的最基本的两大要求。一个社会纠纷的产生、发展到最后的分化、异化、消融，需要一个时间段。在这个时间段中，纠纷背后的社会关系存在一种不确定性，这种不确定性对社会生产力的发展存在一定的阻滞作用。因此，司法在纠纷解决过程中，必须在公正的前提下，保持着一定的效率。“追求客观事实的努力受到效率评价标准的制约，为了使人类生活和法律制度具有一定的效率，有时候不得不牺牲对客观事实的追求。” 这是对法学进行经济学分析之后的理性判断，这种基于经济学上效益分析是完全必要的。“效益是诉讼程序的一个基本价值。在一般的意义上，效益的价值目标要求一种诉讼程序以尽可能少的成本，获取尽可能的大的收益。” 诉讼是有成本的，司法机关本身的成本且不论，对于当事人的诉讼成本，不仅仅表现在诉讼费用、律师费等物质支出，还有时间成本，这种时间成本在经济高度发展的今天十分突出。市场经济条件下，诉累不仅仅是金钱的付出，还是交易机会的丧失。一方当事人申诉请求的不断提出，将影响裁判固定的社会关系的新的发展，造成另一方当事人的诉累。对于原审程序中没有提出的新证据，对于在原审程序中没有举证，在审判监督程序中提出的一方当事人，必须给予另一方当事人损害赔偿，可以不论提出一方是否存在主观上的过错。对于提出新证据的当事人，另一方当事人可以就质证、再审所需要的实际成本进行主张。
对于原审裁判过程中当事人没有提供的新证据，是否纳入审判监督程序的运用，我们必须秉承主客观相统一的判断标准。客观上，在原审在举证期限内没有举证，是因为原审程序中当事人不能发现、不能提供或应该不能发现，应该不能提供的证据，而在原审诉讼举证期限期满后，或原审裁判发生法律效力后，才能或应该能发现的新证据，在审判监督程序中当事人提出的，应该重新组织举证、质证。如果客观上当事人能够提供对自己有利的证据，而为了某种不正当的自身需要没有举证的，不能作为新证据使用。相对方当事人对于这种证据，因为不能归责于自己的原因而没有获取的，在审判监督程序中可以作为新证据使用。这是对于新证据获取和提供的客观现实判断。实际上也包含了对于举出新证据的当事人的主观心态的判断。民商事案件的当事人处分原则很重要，对于新证据举证当事人主观心态上的判断，诚实信用原则也是基本标准。分析新证据形成的客观原因，结合举证人的客观行为，判断行为是否存在欺诈、隐瞒、投机等不良诉讼心理状态，最终决定是否作为新证据运用。
对于当事人提起申请再审的时间为原审发生法律效力之后的两年内，这个时效上基准基点不能违背，但法院提起审判监督程序提起的时间没有明确的规定。司法实践中，法院为了处理涉法信访，不顾当事人申请再审的时效性而启动审判监督程序，这种做法显然损害了另一方当事人的合法权益。“信访成本包括经济成本和道德成本，经济成本又包括信访人的成本和公共成本，最终，使信访制度成为一个成本高昂的制度。” 对于超过两年期限的申诉，仍然以发现新证据而不断申请再审，仍然希望依据信访来迫使法院启动审判监督程序的，对于这种新证据应该不予举证、质证和采信。司法本身是一种有时间限制的工作，它必须遵循法律正当程序，而不允许当事人无期限限制地收集提交证据给法院，并一遍遍地要求法院进行审理。证据失权规则也需要遵循，也就是举证时限问题。“所谓证据失权，是指负有举证责任的诉讼当事人应当在法定或人民法院指定的期限内提出证据证明其主张的，无正当理由不提供或逾期不提出证据即承担证据失权的法律后果的制度。” 证据是附着在客观事物之上的，是具有一定的时空性的。新证据的取得和固定，必须遵循这个客观要求，而不是只要在原审举证期限期满后发现的证据都可以作为新证据使用，以此为根据进行申诉。
三、既判力与新证据的证明力：新证据运用的利弊衡量
既判力体现的是司法权威与司法公信力。对于法院裁判既判力的认同和尊重是法治社会的最基本体现。也是司法最终裁判的基本法治原则的具体体现。“根据‘诉权消耗’理论，当事人以诉讼方式提出的实体请求经法院审理并作出判决后，其再次起诉的权利即已消耗殆尽，不得再次起诉，也就是‘一事不再理’。这种观念后来分别被大陆法系和英美法系的诉讼制度继承，并经过发展和完善，成为既判力理论。” 法院既判力相对于审判监督程序而言，似乎存在一定的矛盾，但实际上是辨证统一的。既判力在法院在遵循程序正义之后得到的实质正义结果，既判力的维护同时也需要法院发现自己裁判确有错误的前提下，允许自己主动改正错误裁判，实现程序正义与实体正义的真正统一，实现公平正义的基本价值取向，审判监督程序的提起与既判力的维护并不是完全相反的矛盾存在。既判力维护是原则，审判监督程序的提起是例外，但这种例外最终的价值取向仍然是维护既判力这一原则。
民商事案件证据规则经历了法院职权取得证据到谁主张，谁举证的实质性的改变。当事人主义诉讼模式下，法官中立裁判，当事人要负责证据的调查、准备、提出、和证据价值的陈述工作，法官不能在当事人指明的证据范围以外依职权主动收集证据。然而，从完全的法院职权主义到完全的当事人主义，使很多当事人尤其是法律知识缺乏的农村居民等类型的当事人难以接受。实践中出现了有的当事人对法院依据证据规则进行裁判的结果不服，对于应该属于自己举证责任的承担也不能认真履行义务，导致自己败诉的结果后仍然不能接受，并且认为法院偏袒对方当事人的不良现象。原审裁判生效后，当事人才进行采集证据，希望法院重新提出审判监督程序。从应然层面上看，应该尊重原审裁判的既判力。当然，原审法官应该就这种证据规则下当事人的权利和义务行使基本的释明权。但这种法官释明义务并不意味着当事人对证据规则可以明知而不遵循。这种规则意识的确立是正确对待涉法信访必须树立的原则，而不是因为当事人信访即启动审判监督程序来应付申诉。因为这种证据规则的设立和正确运用，是确定法院裁判既判力的前提和条件。
民商事案件证明标准为高度盖然性的法律事实。这一证明标准往往得不到当事人的完全认同。这实际上仍然是传统观念与现代理念之间冲突的集中点。“所谓盖然性，实际上是指可能性。高度盖然性针对的是，当当事人提出的证据虽然不能达到确实的程度，但盖然性较高，足以使法官内心确信发生了证据指向的事实。” 对于当事人提供的证据，在原审阶段只要达到了这种证明标准，就可以说符合民商事案件的基本证明标准，也就需要尊重这个法院裁判文书的既判力。对于新证据，审判监督程序的启动前，法官可以根据经验法则和合理推断，正确运用法官自由裁量权，对于可能影响原审案件裁判结果的新证据进行判断，如果其证明力确实已经达到足以推翻原审裁判认定法律事实和结果的高度盖然性标准，就可以启动审判监督程序。但不能只是因为当事人依据证明力比较小的所谓新证据而长期申诉或申请再审，就轻易启动审判监督程序。在这个新证据证明认证的程序中，可以举行听证会，公开进行听证，在尊重当事人的诉辩权的同时，维护国家裁判文书的既判力。
四、私权利维护与公权力行使：当事人获取或司法机关取得新证据的途径考量
对于私权利的维护，私力救济之外就是公力救济。审判监督程序本身是基于司法机关的职权而启动，是私权利维护与公权力行使交织领域。申请再审是基于当事人的诉权这种私权利基础。 “民事诉权的正当性源于私权公力救济的必要性,私权公力救济的必要性则缘于私权私力救济的有限性。” 公力救济需要在程序上形成私权利维护的程序权利均衡，这就是两造对抗的诉讼程序之中的权利与权力的平衡。在审判监督程序必须遵循这个程序正义的基本内容。无论审判监督程序的启动，还是具体进行，除了当事人本身的诉辩对抗之外，国家公权力如何行使也是关键所在。在取证、举证、质证过程中，可能因为公权力的过度介入，而失去了诉讼权利维护的公平性。“对法院依职权启动再审的范围限制为有损公益的确有错误情形，但不少地方依然掌握过宽，没有按照司法解释精神执行，造成依职权启动再审的随意性较大。” 但适当的公权力介入又是不可或缺的。“在我国当前的客观情况下，对民事案件排除国家干预，取消法院依职权决定再审，未必适宜。” 审判监督程序中新证据的取得、质证等，仍然和原审民事诉讼活动秉承同等的基本诉讼原则，基本上属于私权利维护的权能范畴，公权力不宜过度介入。
检察机关的法律监督与公权力行使、私权利维护也存在一定辩证统一的关系。“检察机关对审判的监督是一柄双刃剑，它既可能有利于个案处理的公正，又可能损害审判的权威，扭曲诉讼的性质。” 对于司法权的正确行使，防止法官枉法裁判，检察机关的法律监督必不可少。但检察机关提起民商事案件的抗诉是一直以来颇受争议的领域。检察机关作为我国司法体制的重要组成部分，除了代表国家对犯罪进行公诉外，还承担着对法院进行法律监督的职能，民商事案件的抗诉就是这种职能的重要体现。很多人认为这种抗诉容易造成民商事案件中私权利维护的失衡。造成国家公权力介入后的私权利维护失衡。这种观点存在一定的现实基础。民事诉讼是当事人之间的证据对抗。司法实践中，检察机关为了实现抗诉成功的目的，过多介入民商事案件抗诉新证据的取证，实际上，这是对民商事案件证据规则的一种现实违背。对于民商事证据的取得，是当事人必须付出的诉讼成本，对于新证据的取得，胜诉一方的权益可能因为检察机关的过度介入而意外受损。
由于对于民事证据规则实施后，不少个案中出现的极端现象不能被公众接受。对于谁主张，谁举证的完全当事人主义举证责任分配，社会公众也有很多质疑的声音。对于以非法手段获取的证据，当事人的举证能力达不到辨别真伪的程序。这种情形下，就需要公权力的介入，但这对法院依据职权进行取证来说，并不是必然的理论依据。广东省的四会市一法官裁判一起普通的民间借贷案件，判决被告败诉，被告夫妇不服，认为裁判所依据的直接证据，欠条是原告胁迫所写，而在法院门口服毒自杀，后经过公安机关的侦查，取得了原告确为持刀胁迫被告夫妇书写欠条的证据，这个案件得到纠正。该案的审理法官遵循了民事证据规则，却不能得到当事人和社会公众的理解，最终还被公诉，虽然被判无罪，但其影响却是负面和深刻的。在这起案件中，法官如果因为被告的辩称，而主动调取证据，也仍然无法获取新证据。同时，如果这种证据规则得不到适用上的认同，则很可能造成法院必须不得不对每一起案件进行职权主义上的取证，这种做法可能损害了另一方的利益，因为在证据规则同等适用的情形下，这种证据规则适用的平等性受到冲击。“就举证而言，法官不能直接告知当事人具体应提交什么诉讼材料，应以争点与证据的整理为核心，不得对案件介入过深，否则会造成未审先决和审理不公。” 在这个案例中，审判监督程序依据是公安机关刑事侦查的结果这个新证据来进行的，但回归到原审程序中，被告方可以依据自己的权利，主动申请公安机关侦查权这种公权力来介入，而不是只是等待法院职权介入，因为公安机关的介入是因为可能存在刑事犯罪，而不是违反民事证据规则，造成平等的权利维护最终失衡。
参考文献：
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南京市人民政府关于修改《南京市城市规划条例实施细则》的决定
江苏省南京市人民政府
南京市人民政府关于修改《南京市城市规划条例实施细则》的决定
2003年11月15日南京市人民政府令第224号公布 自2004年1月1日起施行
市政府决定对《南京市城市规划条例实施细则》作如下修改：
一、第一条中“第六十八条”修改为“第六十七条”。
二、增加一款作为第四条第一款：“城市规划应当根据社会经济发展的要求，适时进行动态调整或者修订”，第四条、第五条、第六条作为第四条第二款、第三款、第四款。
第二款中“外围城镇、县人民政府所在地镇以及重要建制镇”修改为“相关城镇”。第四款中“控制性详细规划”修改为“详细规划”。
三、增加一条作为第五条：“市区范围内的详细规划由市规划管理部门审批。
城市环境风貌地段、历史文化特色地段以及其他重要地区的详细规划由市人民政府审批。”
四、删除第七条。
五、第八条作为第六条第一款，其中“资格”修改为“资质”；增加一款作为第六条第二款：“规划设计单位应当根据规划管理部门提出的规划编制技术要求开展规划编制工作。”
六、增加一条作为第七条：“对总体规划、分区规划以及城市环境风貌地段、历史文化特色地段等其他重要地区的详细规划，规划管理部门应当组织论证并征求公众意见。”
七、增加一条作为第八条：“对编制完成的城市规划项目成果，组织编制单位应当按照规定程序报批。
重要的城市规划项目经批准后，组织编制单位应当向社会公布。”
八、第十条修改为：“新建、搬迁的工业企业原则上安排在开发区或者规划的工业园区。
工业企业搬迁后用地性质的调整应当符合城市规划要求。”
九、增加一条作为第十一条：“严格控制主城内高等院校和主城外零星分布的高等院校现有用地规模。新增高等院校用地原则上集中安排在规划的大学城。”
十、第十一条作为第十二条，第一款修改为：“长江南京段岸线应当合理分配和利用，并保留足够的城市生活岸线。港口布局应当符合‘深水深用、浅水浅用’的原则。对长江岸线现有的码头应当逐步进行调整和归并，对不符合城市规划的码头应当逐步迁移。”
增加一款作为第三款：“在水源保护区内严禁建设与水源保护无关的各类建设工程，保护区内的现有污染企业和排污口应当逐步迁移或者取消。”
十一、第十三条作为第十四条，修改为：“对下列建设项目，建设单位应当按照《条例》第二十七条规定的管理权限，向市或者县规划管理部门申领选址意见书：
（一）需征用农民集体所有土地的；
（二）需编制可行性研究报告的；
（三）市政府指定的其他项目。”
十二、第十四条作为第十五条，第一款第（二）项中“30日”修改为“20个工作日”。
十三、第十五条作为第十六条，第一款中“申请建设用地规划许可证”修改为“申领建设用地规划许可证”。
十四、第十六条作为第十七条，删除第（三）项。增加两项作为第（一）项、第（四）项：“（一）需征用农民集体所有土地的；（四）改变原土地使用性质的；”
十五、第十七条作为第十八条，第一款修改为：“建设单位申领建设用地规划许可证，应当向规划管理部门报送建设用地规划许可证申请表、有效的建设项目批准文件、拟用地范围的地形图以及由规划管理部门指定的其他图件。属第十四条规定需申领选址意见书的项目，还应当提交选址意见书。”
第二款修改为：“规划管理部门应当在收到上述图件之日起20个工作日内审查完毕，对符合要求的，提出规划设计要点，核发建设用地规划许可证。”
十六、第十八条作为第十九条，删除第一款第（一）项中“（一式4份）”；第（二）项中“30日”修改为“10个工作日”。
十七、第二十一条作为第二十二条，第二款修改为：“以招标、拍卖、挂牌等方式公开出让土地，应当将市、县规划管理部门提出的规划设计条件及附图作为土地出让合同的组成部分。中标单位可以持中标通知书、土地出让合同、现状地形图，向市、县规划管理部门直接申请办理建设用地规划许可证。”
增加一款作为第二款：“以协议方式出让的地块，土地出让合同中的用地性质和用地范围必须符合建设用地规划许可证的要求，市、县规划管理部门确定的主要经济技术指标应当作为土地出让合同的组成部分。”
十八、删除第二十二条。
十九、第二十三条修改为：“建设用地使用权在出租、抵押期间内，承租人和抵押人必须严格按照建设用地规划许可证确定的土地使用性质和规划要求使用土地，一般不得进行变更；确需变更的，应当由土地使用权人向规划管理部门提出申请，经批准后方可变更。”
二十、第二十四条中“进行的建设”修改为“进行建设的”。
二十一、第二十五条修改为：“规划管理部门在核定建设用地界限时，可以将相邻的城市规划道路、绿地、高压供电走廊、河道控制地带、防护地带等公共用地以及相邻的零星用地等规划用地同时划入建设用地规划范围。”
二十二、第二十六条第一款中“3年”修改为“2年”。
二十三、第二十八条第二款第（二）项修改为：“临时性围墙、大门、车棚等”。
二十四、第二十九条第一款后增加“（包括建设工程规划许可证和临时建设工程规划许可证，下同）”；
第（一）项修改为：“市区内路幅12米以上的城市道路和居住片区内道路”；
第（三）项中“主城、外围城镇”修改为“市区”；
第（六）项修改为：“市区内的人行天桥、地下通道、轨道交通设施”；
第（七）项修改为：“市域内的微波和无线电收发讯装置（塔架）”；
第（九）项删除第6目。第3目中“煤气”修改为“燃气”；
第（十）项第1目中“35”修改为“110”。第3目中“煤气”修改为“燃气”。
二十五、第三十一条第一款、第二款、第三款修改为：“申领建设工程规划许可证应当向规划管理部门提出书面申请并提交以下图件：
（一）建设工程规划许可证申请表；
（二）建设项目的有效批准文件；
（三）拟建用地的建设用地批准书或者土地权属证书；
（四）拟建范围的现状地形图；
（五）建设工程规划设计要点；
（六）建设工程规划设计方案审定通知书；
（七）拟建工程的总平面图、平面图、立面图、主要部位剖面图和基础部分的施工设计图；
（八）有关部门对施工设计图的审核意见；
（九）建设工程规划设计要点或者建设工程规划设计方案审定通知书要求提交的其他文件。
规划管理部门应当在收到上述图件之日起15个工作日内给予书面答复。经审查同意的，核发建设工程规划许可证副本。
建设单位在领取建设工程规划许可证副本后应当按照要求制作建设工程规划许可公示牌。”
二十六、第三十二条修改为：“申领临时建设工程规划许可证应当向规划管理部门提出申请，并提交第三十一条第一款第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（四）项、第（五）项图件，以及施工设计图和建设工程规划设计要点要求提交的其他图件。
对位于城市道路两侧的临时商业用房或者规划管理部门指定的其他临时建设工程，建设单位和个人还应当向规划管理部门提交建设工程规划设计方案审定通知书。
规划管理部门应当在收到上述图件之日起5个工作日内给予书面答复。经审查同意的，核发临时建设工程规划许可证。”
二十七、增加一条作为第三十三条：“领取建设工程规划设计要点应当向规划管理部门提交以下图件：
（一）建设项目的有效批准文件；
（二）拟建用地的建设用地批准书或者土地权属证书；
（三）拟建范围的现状地形图；对有特殊要求的项目还需提交拟建范围的地下现状综合管线图。
规划管理部门应当在收到上述图件之日起20个工作日内划定规划设计范围或者建设项目的拟建位置，发出建设工程规划设计要点和建设工程规划设计范围图。
建设工程规划设计要点的有效期为12个月，建设单位应当在有效期内向规划管理部门申报规划设计方案。确需延期的，应当在期满前20日内向规划管理部门申请办理延期手续。逾期未申请延期或者申请延期未获批准的，该建设工程规划设计要点自行失效，建设单位应当重新领取建设工程规划设计要点。对获准延期的，规划管理部门可以对原建设工程规划设计要点提出调整意见。
建设工程规划设计要点的延期期限不得超过12个月。”
二十八、增加一条作为第三十四条：“申报建设工程规划设计方案应当向规划管理部门提交以下图件：
（一）建设工程规划设计方案图2套，其中总平面方案应当落放在现状地形图上；
（二）建设工程规划设计要点或者建设工程规划设计方案修改意见通知书（首次申报除外）要求提交的相关部门意见及其他图件。
规划管理部门应当在收到上述图件之日起15个工作日内给予书面答复。对符合要求的，发给建设工程规划设计方案审定通知书。
建设工程规划设计方案审定通知书的有效期为12个月，建设单位应当在有效期内向规划管理部门申领建设工程规划许可证。确需延期的，应当在期满前20日内向规划管理部门申请办理延期手续。逾期未申请延期或者申请延期未获批准的，该建设工程规划设计方案审定通知书自行失效。对获准延期的，规划管理部门可以对原建设工程规划设计方案审定通知书和建设工程规划设计方案提出调整意见。建设工程规划设计方案审定通知书延期期限不得超过12个月。
重大建设项目的建设工程规划设计方案在审定前，应当通过规划管理部门组织的专家评选或者咨询。
建设单位应当按照规划管理部门审定的建设工程规划设计方案委托初步设计或者施工图设计。”
二十九、第三十五条作为第三十七条，第一款第（一）项第1目、第2目合并修改为第1目：“高度不超过24米（其中住宅不超过9层）的，退让距离不得小于6米”；第一款第（二）项第1目、第2目合并修改为第1目：“1、高度不超过24米（其中住宅不超过9层）的，退让距离不得小于4米”；第（三）项修改为：“高层建筑沿城市道路一侧建设裙房的，其裙房的退让距离按照本款第（一）项、第（二）项规定的距离乘以1.5调整系数确定；沿城市道路一侧不建设裙房的，其主楼的退让距离可按照本款第（一）项、第（二）项规定的距离乘以0.9调整系数确定”；第（四）项修改为：“经营性的临时建筑（高度一般不超过8米），退让距离不得小于3米”；第（五）项修改为：“大门、传达室的退让距离不得小于1米”。
第二款修改为：“城市景观路和其他有特殊景观要求地段两侧的建筑、设高架桥的道路两侧的建筑、历史街区范围内的建筑以及其他有特殊要求的建筑，其退让城市道路红线的距离，由市规划管理部门在规划设计要点中确定。”
三十、第三十六条作为第三十八条，修改为：“新建房屋建筑间距的确定应当综合考虑环境、日照、通风、采光、消防、防灾、视觉卫生、管线埋设以及土地合理利用等因素。
在详细规划已获批准的地区，应当按照详细规划确定的建筑间距执行；在未编制详细规划或者详细规划尚未获得批准的地区，应当按照本细则第三十九条、第四十条、第四十一条和第四十二条的规定执行。”
三十一、增加一条作为第三十九条：“低层住宅、多层建筑、小高层住宅与相邻住宅的间距应当符合以下规定：
（一）平行布置时的住宅正面最小间距按照下列建筑间距系数控制，且计算间距最小取值不得小于15米：
1、朝向为正南向的，在旧区，建筑间距系数不得小于1.25；在新区，建筑间距系数不得小于1.30；
2、朝向为南偏东或者南偏西的，建筑间距系数可根据不同方位折减系数换算。方位偏角小于15°时，折减系数为1.0；方位偏角大于15°小于30°时，折减系数为0.9；方位偏角大于30°小于45°时，折减系数为0.8；方位偏角大于45°小于60°时，折减系数为0.9；方位偏角大于60°时，折减系数为0.95；
（二）垂直布置时的最小间距应当符合下列规定：
1、低层住宅之间不得小于12米；
2、多层建筑、小高层住宅与低层、多层、小高层住宅之间，不得小于15米；
3、当小高层住宅遮挡低层、多层、小高层住宅时，不得小于20米；
4、当遮挡建筑侧面对住宅正面且其遮挡面宽超过15米时，视作平行布置，按本条第（一）项规定执行；
（三）既不平行也不垂直布置时的最小间距，当相互夹角小于60°时，按平行布置的间距规定执行；当相互夹角大于60°时，按垂直布置的间距规定执行。朝向的确定，以被遮挡住宅为准，以窄端最小距离计算间距；
（四）并列布置时的侧面最小间距应当符合下列规定：
1、低层住宅、多层建筑与低层、多层住宅之间不得小于7米；
2、低层住宅、多层建筑、9层以下小高层住宅与9层以下小高层住宅之间不得小于10米；
3、低层住宅、多层建筑、小高层住宅与超过9层的小高层住宅之间不得小于14米。”
三十二、增加一条作为第四十条：“高层建筑与相邻住宅的间距应当符合以下规定：
（一）高层建筑与被遮挡住宅的间距应当符合下列规定之一：
1、满足对住宅日照计算的规定要求。具体计算规定由市规划管理部门另行制定；
2、当高层建筑与被遮挡住宅平行布置时，住宅的正面间距比照第三十九条第（一）项的规定执行。但朝向为正南向时的建筑间距系数在旧区不得小于1.30，在新区不得小于1.35；
（二）高层建筑与住宅的间距应当符合下列最小间距的规定：
1、平行布置时的住宅正面最小间距，当高层建筑高度小于80米时，不得小于30米；当高层建筑高度大于80米时，不得小于40米；
2、垂直布置时的最小间距，当高层建筑高度小于80米时，与低层、多层、小高层住宅之间不得小于20米，与高层住宅之间不得小于25米；当高层建筑高度大于80米时，与低层、多层、小高层住宅之间不得小于25米，与高层住宅之间不得小于30米；当高层建筑遮挡面宽超过20米时，最小间距应当按照平行布置执行；
3、既不平行也不垂直布置时的最小间距，按照第三十九条第（三）项规定执行；
4、并列布置时的侧面最小间距，高层板式建筑与低、多层住宅之间不得小于14米；高层塔式建筑与高层塔式住宅之间不得小于30米；其他类型的不得小于18米。”
三十三、增加一条作为第四十一条：“建筑与相邻托儿所或者幼儿园的生活用房、中小学的普通教室、医院的病房、疗养院的疗养用房、老年公寓等有日照要求的特殊建筑的间距应当符合以下规定：
（一）建筑与被遮挡特殊建筑的间距应当符合下列规定之一：
1、满足对特殊建筑日照计算的规定要求；
2、当建筑与被遮挡特殊建筑平行布置或者相互夹角小于60°非平行布置时，特殊建筑的正面间距可以比照第三十九条第（一）项、第（三）项的规定或者第四十条第（一）项第2目的规定执行，但托儿所或者幼儿园的生活用房、医院的病房、疗养院的疗养用房的建筑间距系数应当增加0.3，其他类型的建筑间距系数应当增加0.2；
（二）建筑与相邻特殊建筑的间距应当符合最小间距规定。建筑与相邻特殊建筑的最小间距比照第三十九条第（二）项、第（三）项、第（四）项以及第四十条第（二）项的规定执行。”
三十四、增加一条作为第四十二条：“对第三十九条、第四十条、第四十一条规定以外的建筑类型或者布置形式的建筑间距，由规划管理部门在规划设计要点中确定或者由市规划管理部门另行规定。”
三十五、第三十七条作为第四十三条，修改为：“新建房屋建筑退让用地边界应当符合以下规定：
（一）用地边界另一侧已有相邻建筑的，应当符合建筑间距规定的相应要求；用地边界东、西、北侧为住宅用地或者规划住宅用地的，不得小于拟建住宅间距规定的一半；
（二）建筑退让用地边界的最小距离为：低层住宅和多层建筑沿用地边界面宽小于15米的，不得小于4米，面宽大于15米的，不得小于6米，其中，高层建筑的低、多层裙房退让用地边界的最小距离应当按照上述相应规定乘以1.2系数确定；小高层住宅沿用地边界面宽小于20米的，不得小于6.5米，面宽大于20米的，不得小于8米；高层建筑沿用地边界面宽小于25米的，不得小于10米，面宽大于25米的，不得小于15米。
用地边界外侧为城市道路、河道和绿地的，应当按照本细则或者规划设计要点规定的退让城市道路、河道和绿地的要求进行退让。
其他建筑类型或者布置形式退让用地边界的最小距离，由规划管理部门在规划设计要点中确定。”
三十六、第三十八条作为第四十四条，删除第二款中“内廊式人行道属于城市道路，任何人不得占用。”
三十七、第三十九条作为第四十五条，修改为：“河道保护线范围内不得建设与河道或者绿化工程无关的建筑物、构筑物。河道保护线外侧新建的低、多层建筑退让河道保护线不得小于3米；小高层住宅、高层建筑退让河道保护线不得小于6米。
秦淮风光带范围内的河道保护线和建筑退让线，应当根据批准的详细规划确定。”
三十八、第四十一条作为第四十七条，修改为：“在文物保护单位保护范围内不得进行与文物保护无关的其他工程建设。如有特殊需要，必须经原公布文物保护单位的人民政府和上一级文物行政主管部门批准。
在文物保护单位的建设控制地带和历史街区内新建、改建建筑物、构筑物，其设计方案应当经市文物行政主管部门审查同意。
对位于地下文物重点保护区内的建设工程，或者位于地下重点文物保护区外但占地面积在5万平方米以上的建设工程，须经考古调查勘探后，方可核发建设工程规划许可证。”
三十九、第四十五条第一款作为第五十一条第一款，增加一款作为第二款：“新建建筑物必须按照规定配建停车设施。”
四十、第四十五条第二款作为第五十二条的第一款，修改为：“新区开发和旧区改建必须按照批准的规划实施。已按照规划建成的居住片区，原则上不得增建、扩建、改建建筑物、构筑物；确需增建、扩建、改建的，须经公示并听取各方意见后，由原审批的规划管理部门批准。公示办法由市规划管理部门另行制定。”
增加一款作为第二款：“对分期实施或者正在实施的居住片区，如需对已批准的规划设计方案进行调整且影响与已售房屋相邻关系的，必须经公示并听取已购房业主意见后，由原审批的规划管理部门批准。”
四十一、增加一条作为第五十三条：“城市建设应当合理控制建筑容量。为城市提供公共开放空间的建设工程，可以适当增加建筑容量。”
四十二、第四十六条作为第五十四条，修改为：“严格控制在城市主要道路两侧进行住宅建设。确需建设的，应当处理好沿街建筑立面，不得有碍城市景观。
严格控制在城市主要道路两侧破坏现有环境景观或者挤占院内空地建设临时性房屋建筑。确需建设的临时施工用房应当采用简易结构，且不得改变使用性质。
在公共用地或者已按规定退让城市道路的范围内，任何单位和个人不得新建或者扩建房屋建筑。
任何单位和个人不得破坏城市道路两侧的建筑立面。凡因改造、装修而改变建筑立面（包括遮挡）的，必须与环境相协调，不得影响城市容貌。
在城市主要道路两侧建筑立面上需设置空调机的，应当在建筑立面设计时妥善安排，不得影响城市景观。
因城市建设需要设置供电配电柜（箱）和电信分支柜（箱）的，可以就近设置在单位用地范围内。”
四十三、增加一条作为第五十五条：“城市主要道路两侧的沿街新建建筑物、构筑物或者虽不沿街但高度在50米以上的新建建筑物、构筑物，应当按照城市夜景灯光规划要求设置夜景灯光设施，并与主体工程同步设计、同步实施和验收。”
四十四、增加一条作为第五十六条：“设置户外广告和招牌标志设施应当做到位置适当，比例协调，外形、风格、尺度与周围环境、建筑和谐统一。
严格控制占用现有城市道路路幅和在建筑景观、环境景观良好的地段以及非商业地段设置户外广告。
禁止在文物保护单位的保护范围内设置户外广告。严格控制在文物保护单位的建设控制地带内设置户外广告。”
四十五、增加一条作为第五十七条：“严禁为满足建筑间距退让要求在多层住宅和小高层住宅北面设置单向退层。
严格控制在住宅建筑底层设置院墙。
住宅建筑配建的自行车库，应当采用底层架空、地下或者半地下等形式。”
四十六、第四十八条作为第五十九条，第一款修改为：“建设单位在现有和规划道路下埋设管线，应当按照管线规划综合的断面进行安排。通信管线工程应当按照共同管沟进行规划设计，其管线埋设必须进入共同管沟。”
四十七、第四十九条作为第六十条，第（二）项修改为：“道路下的管线位置：
1、路东或者路北为给水、电力、热力管；
2、路西或者路南为燃气、通讯、广播电视管线；
3、路中为雨水管和污水管；”
第（三）项第1目修改为：“在车行道下沿道路走向埋设的地下管线，其管顶覆土厚度应当不小于1.1米；横穿道路的管线，其埋设深度由规划管理部门在规划设计要点中确定。”
第（三）项增加一目作为第2目：“在人行道下沿道路走向埋设的地下管线，其管顶覆土厚度应当不小于0.7米；以暗沟形式埋设的电缆沟，其沟顶覆土厚度应当不小于0.3米。”
四十八、增加一条作为第六十一条：“新建道路内的各种管线应当按照城市规划的要求预留支管或者接口，支管或者接口应当预留至城市道路红线1米范围以外。
各种管线的附属设施以及单位的专用管线，应当设置在距城市道路红线1米以外。”
四十九、删除第五十三条。
五十、增加一条作为第六十五条：“主城、新市区的下列地区禁止新建各类架空杆线：
（一）城市主要道路、商业步行街以及已经实施杆线下地工程的其他道路红线范围内及两侧建筑退让范围内；
（二）市民广场、公共绿地范围内及周边区域；
（三）新建住宅小区范围内；
（四）秦淮风光带、明城墙风光带范围内，市级以上风景名胜区范围内，市级以上文物保护单位保护范围和建设控制地带范围内，以及城墙范围内的其他旅游景点范围内；
（五）其他有特殊规划要求的地区。
在上述范围内，各类杆线必须下地埋设，不得设计架空线缆、架空进户线缆和架空管道。
主城、新市区范围内本条第一款规定以外的地区，以及主城、新市区范围以外本条第一款规定的地区，严格控制新建各类架空杆线；确需建设的，应当按照规定程序报批。”
五十一、第五十四条作为第六十七条。
五十二、第五十六条作为第六十八条，第（二）项修改为：“规划管理部门收到验线申请后，应当在3个工作日内组织核验，需坐标验线的应当在5个工作日内组织核验，对符合规定的予以签章。确需修改核准尺寸的，由规划管理部门核准后重新验线；”
第（三）项中“指定”修改为“委托”。
五十三、第五十七条作为第六十九条，修改为：“建设单位在建设工程施工期间，应当将建设工程规划许可公示牌设置在施工现场对外醒目处。”
五十四、增加一条作为第七十条：“新建建筑物、构筑物以及道路、桥涵、铁路、管线、地下通道等工程设施竣工后，建设单位应当按照规定委托进行工程竣工测量。”
五十五、删除第六十六条。
五十六、第六十七条作为第七十九条，修改为：“本细则下列用语含义：
（一）主城：指长江以南、绕城公路以内的地区；
（二）旧区：指主城内长江──大桥南堡──京沪铁路──红山路──龙蟠路──北安门北街──城墙──中山门──护城河──大明路──宁铜铁路──中山南路──集合村路──凤台路──秦淮河──长江围合的区域；
（三）新区：指旧区以外的区域；
（四）新市区：指东山新市区、仙林新市区、江北新市区等地区；
（五）建筑间距：除另有规定外，建筑间距是指相邻两幢建筑相对外墙面之间的最小水平距离；
（六）建筑间距系数：指遮挡建筑最高遮阳线的垂直投影线至被遮挡住宅（或者有日照要求的特殊建筑）相对外墙面的最小水平距离与遮挡建筑最高遮阳线至被遮挡住宅最低居住层（有日照要求的特殊建筑为最低使用层）室内地坪标高的垂直高度之比。
超出遮挡建筑最高遮阳线至被遮挡住宅最低居住层窗台的连线以上的部分（包括北阳台雨蓬、老虎窗、楼梯间、水箱、电梯机房等），如超出的垂直高度大于4米，或者累计长度超过建筑长度的二分之一，或者连续长度大于8米的，其建筑间距系数中的最小水平距离和垂直高度应按超出的外沿计算；
（七）详细规划：指控制性详细规划和修建性详细规划；
（八）开工日期：指规划管理部门验线核准签章的日期；
（九）城市主要道路：指规划或者现有路幅宽度超过30米的城市道路和规划确定的具有历史文化特色以及有特殊景观要求的城市道路；
（十）城市规划道路：指城市总体规划、分区规划和详细规划确定的路幅宽度12米以上的尚未建设的道路；
（十一）城墙范围内：指主城内现保存的明城墙及其遗址所包围的地区；
（十二）高层建筑：指高度超过24米的房屋建筑，其中住宅为12层以上或者高度超过35米的；
（十三）小高层住宅：指高度不超过35米的7至11层（含11层跃12层）住宅；
（十四）多层建筑：指高度为12米至24米的房屋建筑，其中住宅为4至6层（含6层跃7层）；
（十五）低层建筑：指高度为12米以下的房屋建筑，其中住宅为1至3层。”
五十七、第六十九条作为第八十一条。第一款修改为：“市规划管理部门可以根据本细则制定有关技术规定和实施办法。”
五十八、《细则》中“规划部门”一律修改为“规划管理部门”。
本决定自2004年1月1日起施行。
增加或者删除条文后，条文的顺序作相应调整。
《南京市城市规划条例实施细则》根据本决定作相应修正，重新发布。
